Sovjetski model lokalne samouprave. Razvoj sistema lokalne samouprave u sovjetskom periodu

Nakon Oktobarske revolucije započela je široka likvidacija zemstva (boljševici su zemsku samoupravu smatrali naslijeđem buržoaskog sistema), koja je završena do ljeta 1918.

Mora se naglasiti da je odnos prema lokalnoj samoupravi u prvim danima sovjetske vlasti bio dvosmislen. U decembru 1917. čak je stvoren i Narodni komesarijat za samoupravne poslove, koji je, međutim, trajao samo tri mjeseca.

Likvidacija Zemstva bila je sasvim prirodan proces, jer lokalna samouprava omogućava decentralizaciju vlasti, ekonomsku, društvenu, finansijsku i donekle političku samostalnost, nezavisnost, a ideje socijalizma su bile zasnovane na državi. proleterske diktature, tj. Država je po svojoj prirodi centralizovana.

Organe zemstva i gradske samouprave zamenio je sistem saveta. Sovjetski sistem se zasniva na principu jedinstva na svim nivoima i strogoj podređenosti nižih organa višim. Svi saveti su radili pod kontrolom Komunističke partije.

Međutim, potrebno je brzo prevladati devastaciju nakon civil rat je oživeo novu ekonomsku politiku (NEP) sa određenom pretpostavkom tržišnih metoda upravljanja, izvesnom decentralizacijom vlasti i organizacijom ekonomske samouprave na terenu. Godine 1920-1923. uz zadržavanje partijskog rukovodstva, pod lokalnu kontrolu prebačeno je: upravljanje zemljištem, uređenje, dio industrije, vodovod i kanalizacija, lokalni transport, gašenje požara i pogrebna djelatnost. Pojavile su se gradske elektrane, a počele su se stvarati komunalne (opštinske) banke.

Godine 1925t. Usvojeni su propisi o gradskim vijećima, a 1926.g- Pravilnik o lokalnim finansijama. Ovim aktima su jasno definisane nadležnosti i finansijska sredstva lokalnih vijeća u sferi privrede. Aktivno se razvijala komunalna nauka, čiji je najveći predstavnik bio profesor L.A. Velikhov. Njegovo temeljno djelo "Osnove urbane ekonomije", objavljeno 1928. godine, ostaje aktuelno i danas.

Godine 1927. i 1928 u SSSR-u je započeo novi period razvoja - period "velike prekretnice" i ubrzane industrijalizacije, karakteriziran naglim porastom centralizacije ekonomskog života. Provedena je administrativno-teritorijalna reforma, umjesto seoskih opština i okruga stvoreni su veći okrugi, pogodniji za centralizirano vodstvo. Uklonjeni su svi rudimenti samoupravljanja u gradovima i na selu, a sam pojam "samouprava" zadugo je nestao iz upotrebe. Profesor L.A. Velihov je bio represivan. Novouspostavljeni rigidni centralizovani sistem rukovođenja (formalno prilično demokratski, sa univerzalnim, jednakim i direktnim pravom glasa) ugrađen je u Ustav SSSR-a iz 1936. i ostao je gotovo nepromenjen do kraja 1980-ih.

5. Sadašnje stanje lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji

Moderna istorija lokalne samouprave u Rusiji može se podijeliti u nekoliko faza:

1989-1991 - početna faza obnove lokalne samouprave;

1991 - 1993 - organi lokalne samouprave se povlače iz sistema državnih organa;

1993-1995 - regulisanje pitanja lokalne samouprave u okviru ustavne reforme;

1995-2003 - implementacija prvog federalnog zakona od 28. avgusta 1995. br. 154-FZ "O općim principima organizacije lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji";

od 2003. do danas - prelazak na implementaciju novog Federalnog zakona od 6. oktobra 2003. br. 131-FZ "O općim principima organizacije lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji."

Interesovanje za ideju lokalne samouprave vratilo se u drugoj polovini 1980-ih. sa početkom perestrojke. Od ranih 1980-ih politika države u odnosu na lokalne vlasti i teritorije pod njihovom jurisdikcijom se više puta mijenjala. Sve je počelo jačanjem odgovornosti lokalnih vlasti za integrisan, uravnotežen ekonomski i društveni razvoj teritorija bez stvarnog proširenja njihovih stvarnih prava i ekonomskih mogućnosti. Tada je najavljen prelazak na regionalno troškovno računovodstvo, što se činilo veoma teškim u uslovima dominacije komandno-distributivnih odnosa u zemlji. Konačno, od ranih 1990-ih počeo da postavlja temelje uređenih tržišnih odnosa, stvarajući tako ekonomski mehanizam za lokalnu samoupravu.

Početna faza razvoja lokalne samouprave (1989-1991) povezan sa spontanim procesom formiranja teritorijalne javne samouprave. Istovremeno, u preduzećima je uveden takav oblik samouprave kao što je izbor savjeta radnih kolektiva.

Razvoj malog biznisa i širenje lokalne inicijative u ekonomskoj sferi zahtijevali su adekvatne transformacije u sistemu lokalne samouprave. U istoj fazi počelo je stvaranje pravnog okvira za lokalnu samoupravu. Zakon SSSR-a „O opštim principima lokalne samouprave i lokalne privrede u SSSR-u“, koji je stupio na snagu u skladu sa Uredbom Vrhovnog sovjeta SSSR-a od 9. aprila 1990. br. 1418-1, bio je prvi akt u istoriji sovjetske vlasti kojim je lokalna samouprava uvedena u državni sistem i ukinut status lokalnih sovjeta narodnih poslanika. Po prvi put je zakonski usvojen koncept komunalne svojine.

U sledećoj fazi (1991-1993),čiji je početak položen raspadom SSSR-a, nastavljen je proces stvaranja pravnog okvira za formiranje institucija lokalne samouprave. Glavni pravni akt koji je odredio formiranje institucija lokalne samouprave na teritoriji Rusije bio je Zakon RSFSR od 6. jula 1991. godine br. 1550-1 „O lokalnoj samoupravi u RSFSR“ (sa izmenama i dopunama od 25. oktobra 1991.), čijem je usvajanju prethodilo uključivanje u Ustav RSFSR 1978. odjeljka „Lokalna samouprava u RSFSR-u“ umjesto odjeljka „Lokalne državne vlasti“. Zakonom su jasno utvrđene granice lokalne samouprave (u granicama okruga, grada, okruga u gradovima, naselja, seoskih naselja). U zakonu konsolidovao singl za cijelu Rusku Federacijumodel sistema lokalnih samouprava sa prilično jakim šefom administracije. Ovi zakoni su omogućili da se započne preporod lokalne samouprave na novim osnovama, demokratskim, alternativnim izborima iu višestranačkom sistemu. Sistem izvršnih odbora sa kolektivnom odgovornošću za odluke zamijenjen je sistemom načelnika uprava koji djeluju na principima jedinstva komandovanja.

Usvajanje zakona podstaklo je formiranje institucija lokalne samouprave, posebno teritorijalne javne samouprave u gradovima i naseljima. Međutim, njegovu implementaciju je kočila rastuća politička kriza koja je dovela do događaja u avgustu 1991. godine.

1992. godine prvi put su organi lokalne samouprave povučeni iz sistema državnih organa. Međutim, njihov novi status nije dovoljno razjašnjen.

Sljedeća faza ( 1993-1995) koju karakteriše regulisanje pitanja lokalne samouprave uredbama predsednika Ruske Federacije kao deo ustavne reforme. Godine 1993. sistem Sovjeta je likvidiran, ovlaštenja lokalnih Sovjeta su privremeno dodijeljena lokalnim upravama, raspisani su izbori u nova predstavnička tijela vlasti; Stvorene su garancije za ostvarivanje prava stanovništva na lokalnu samoupravu. Počeli su radovi na pripremi i usvajanju novog Ustava Ruske Federacije. U okviru ustavne reforme, proces decentralizacije dobio je svoj logičan završetak: institucija lokalne samouprave je proglašena za samostalnu strukturu u sistemu javne vlasti, koja ima organizacionu izolaciju. Lokalna samouprava je dobila: namensku nadležnost (pitanja od lokalnog značaja); finansijsku i ekonomsku samostalnost u rešavanju pitanja od lokalnog značaja - na osnovu prava na sopstveni budžet, koji se formira prihodima i rashodnim ovlašćenjima koja se prenose na lokalnu samoupravu; široka autonomija u izboru organizacionih oblika. Međutim, do razvoja lokalne samouprave nije došlo odmah nakon donošenja Ustava. Do avgusta 1995. godine izabrano je samo devet načelnika lokalnih samouprava (gradonačelnika), uglavnom u velikim gradovima.

Sljedeća faza u formiranju lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji (1995-2003) u vezi sa usvajanjem i implementacijom Federalnog zakona od 28. avgusta 1995. br. 154-FZ „O opštim principima organizovanja lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“, stupanjem na snagu navedenog federalnog zakona započeo je pravi preporod. lokalne samouprave u Rusiji. Izabrane su nove lokalne samouprave. Vlada Ruske Federacije je 27. decembra 1995. godine usvojila Federalni program državne podrške lokalnoj samoupravi. Zatim Savezni zakon od 26. novembra 1996. br. 138-FZ „O osiguranju ustavnih prava građana Ruske Federacije da biraju i budu birani u organe lokalne samouprave“ (izdanje Federalnog zakona od 28. juna 1998. br. 85-FZ) na osnovu kojeg su održani izbori u gotovo svim subjektima Federacije. Nadalje, savezni zakoni br. 126-FZ od 25. septembra 1997. „O finansijskim osnovama lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“ i br. 8-FZ od 8. januara 1998. „O osnovama komunalne službe u Ruskoj Federaciji Federacija” (izdanje Saveznog zakona od 13. aprila 1999. br. 75-FZ). Naša zemlja je 11. aprila 1998. godine ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Dana 15. oktobra 1999. godine Ukazom predsjednika Ruske Federacije odobrene su "Osnovne odredbe državne politike u oblasti razvoja lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji". Organizovati interakciju organa lokalne samouprave sa državnim organima, Savetom za lokalnu samoupravu u Ruskoj Federaciji, na čelu sa predsednikom zemlje, i Savetom rukovodilaca organa lokalne samouprave za probleme društveno- Stvorene su ekonomske reforme pod Vladom Ruske Federacije.

Istovremeno, implementacija lokalne samouprave otkrila je niz ozbiljnih nedostataka i neriješenih problema. Politička nestabilnost u drugoj polovini 1990-ih nije dozvolila da se fokusira na tako važnu oblast reforme kao što je formiranje lokalne samouprave. Promjene u poreskom i budžetskom zakonodavstvu značajno su narušile finansijsku osnovu lokalne samouprave i većinu opština pretvorile u oštro subvencionirane. Organima lokalne samouprave poverena su značajna državna ovlašćenja koja nisu bila finansirana.

U cilju intenziviranja procesa uspostavljanja lokalne samouprave, Vlada Ruske Federacije je izradila i usvojila Federalni program državne podrške lokalnoj samoupravi. Međutim, pokazalo se da je to neadekvatno razmerama započetih reformi.

Generalno, nisu u potpunosti stvoreni neophodni uslovi za implementaciju Federalnog zakona "O opštim principima organizacije lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji". Potcjenjivanje značaja reforme lokalne samouprave, koja je rezultirala nesređenošću međubudžetskih odnosa, doprinijelo je stalnom smanjenju prihoda lokalnih budžeta i povećanju njihovog deficita, uslijed čega je općinska privreda u 2000. godini zapravo iscrpio svoje resurse.

TRENUTNO STANJE REFORME I PROBLEMILOKALNE SAMOUPRAVE U RUSKOJ FEDERACIJI

Od 2002. godine u Rusiji je počela administrativna reforma, koja je osmišljena da poveća efikasnost svih nivoa javne vlasti, jasno razgraniči ovlašćenja i odgovornosti između njih i uskladi finansijska sredstva svakog nivoa sa obimom ovlašćenja. Bitna komponenta ove reforme bila je reforma lokalne samouprave. Godine 2003. usvojen je novi Federalni zakon br. 131 - F3 "O opštim principima organizovanja lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji". Nakon toga, u njega su napravljene brojne izmjene i dopune. Novi zakon o lokalnoj samoupravi stupio je na snagu 1. januara 2009. godine, a eksperimentalno je primenjen u Stavropoljskoj teritoriji i Novosibirskoj oblasti.

U Stavropoljskoj teritoriji usvojeni su zakonski akti: o granicama opština, o organizaciji lokalne samouprave na teritorijama okruga i o međubudžetskim odnosima. Ovi propisi menjaju strukturu lokalnih vlasti, fiksiraju dvostepeni lokalni budžet (formiranje 9 gradskih okruga, 26 opština na nivou okruga i 280 na nivou naselja, ukupan broj opština u Stavropoljskoj teritoriji je 315) i uređuju odnose između državnih organa Stavropoljskog kraja i organa lokalne samouprave opština koje su u sastavu Stavropoljskog kraja.

Federalni zakon br. 131-FZ od 6. oktobra 2003. godine „O opštim principima organizovanja lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“ naznačio je sledeću fazu reforme lokalne samouprave, čija je svrha, s jedne strane, , da se organi lokalne samouprave približe stanovništvu, a drugi da budu odgovorni državi. Kao rezultat toga, poboljšani su zakonski uslovi za organizaciju lokalne samouprave. Veća pažnja u normama Saveznog zakona iz 2003. godine posvećena je uređenju budžetskog procesa u opštinama, procesima izjednačavanja u odnosu na različite tipove opština.

Dakle, pristupi regulisanju opštinskih odnosa ukazuju na želju predsednika Ruske Federacije i saveznog zakonodavca da unaprede opštinski sistem zemlje, stvore uslove za razvoj inicijativa i odgovornosti stanovništva u rešavanju pitanja životne podrške opštinama. , jačanje demokratije na lokalnom nivou. Ovo daje osnove za zaključak da je otpočela nova etapa u reformi lokalne samouprave kao jednog od važnih pravaca u reformi cjelokupnog sistema upravljanja društvom i državom, zasnovanog na principima ustavnog federalizma i demokratije.

Reformu lokalne samouprave u savremenoj Rusiji treba posmatrati kao deo ukupnog procesa formiranja nove ruske državnosti, koja izaziva značajne kvalitativne promene u mnogim oblastima društva i države. Naravno, ovaj proces je povezan sa čitavim nizom ekonomskih (dugotrajan proces tranzicije ka tržišnim odnosima), finansijskih (ograničena dohodovna baza i neravnoteža lokalnih budžeta), socijalnih (kolaps postojeće društvene infrastrukture, nagli pad standarda). život stanovništva itd.), političke (pad povjerenja javnosti u institucije vlasti) teškoće .

Ističu se sljedeći problemi razvoja lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji:

finansijska slabost lokalne samouprave, jaz između nadležnosti koje su joj dodeljene i njihovog obezbeđenja resursa; nemogućnost iz finansijskih razloga da ispune svoje obaveze prema stanovništvu podriva autoritet lokalnih vlasti, često destabilizujući situaciju na terenu;

slabost civilnog društva, nizak nivo društvene aktivnosti, niska pravna kultura stanovništva, nedostatak znanja o suštini i mogućnostima samoupravljanja;

otpor birokratije svih nivoa, koja u lokalnoj samoupravi vidi pretnju za svoju dobrobit, uobičajenim metodama upravljanja;

potcjenjivanje značaja reforme lokalne samouprave, što rezultira nesređenim međubudžetskim odnosima;

nedostatak kvalifikovanog kadra u sistemu samouprave, posebno u ruralnim sredinama, itd.

FEDERALNA AGENCIJA ZA OBRAZOVANJE
DRŽAVNI INSTITUT ZA UPRAVU ORENBURG

Odjel za javnu upravu i pravo

ESSAY

po disciplini "Sistem državnog i opštinskog upravljanja"
na temu: " Lokalna samouprava u sovjetsko doba»

Završio student
redovno obrazovanje
specijalnost „Državna
i opštinske uprave"
četvrta godina od 51 grupe _______________ / A.G. Geide

K. s. n.
Senior Lecturer
odjeljenja
Država
menadžment i pravo ________________ / N.I. Seleverstov

Orenburg
2011
Uvod

Nakon Oktobarske revolucije 1917. u zemlji se razvio sistem vlasti prema kojem su sva predstavnička tijela (od vrha do dna) bila dio jedinstvenog sistema državne vlasti. To je, naravno, promijenilo ideje koje su postojale prije revolucije o lokalnoj samoupravi kao samoupravi stanovništva. Drugim riječima, lokalna samouprava u obliku Sovjeta narodnih poslanika zapravo je počela predstavljati osnovnu kariku u jednom državnom aparatu.
Imajte na umu da do oktobra 1917. godine, kako je primetio Yu.M. Prusakov i A.N. Nifanova, Sovjeti su delovali kratko vreme, koji su nastali tokom prve revolucije (1905-1907) i ponovo oživeli u periodu Privremene vlade u aprilu 1917. Bilo ih je više od 700.
Prema rečima profesora E.M. Trusove, Privremena vlada je izvršila reorganizaciju lokalne samouprave, promenu izbornog sistema u skladu sa svojim apelom „Građanima Rusije“ od 6. marta, kojim je proglašeno rušenje starog poretka i rođenje nove slobodne Rusije.
Pitanje izbora organa samouprave, na kojima bi bile zastupljene sve glavne grupe građana, postalo je jedno od najvažnijih na dnevnom redu. Vlada je 15. aprila utvrdila privremena pravila za izbor gradskih duma i njihovih vijeća, prema kojima je bilo dozvoljeno da se odmah pristupi pripremi novih izbora, bez čekanja na objavljivanje izbornog zakona.
Gradske mase su se zalagale za stvaranje demokratizovane samouprave bez ograničavanja njihovih aktivnosti od strane administracije. Međutim, bilo je prilično teško postići nezavisnost opštinskih organa. Došlo je do konfuzije u sistemu upravljanja, kontradiktornosti: u strukturi i ovlašćenjima organa. Priprema izbora odvijala se u uslovima zaoštravanja političke situacije u zemlji i regionu.
Od lokalnih vlasti se tražilo da brzo reaguju na akutne životne probleme i akcije. Da bi rešili zadatke koji su pred njima bili, dume i njihovi saveti morali su da razviju fleksibilne tehnologije upravljanja, formiraju sopstveni kadar zaposlenih, uspostave čvrste veze sa strukturama vlasti u Petrogradu i uspostave bilateralne informacije. Gradska veća i izvršni javni odbori bili su angažovani na pripremi izbora za novi sastav Duma. Potonji je takođe privremeno obavljao dužnosti gradskih duma za vrijeme izbora. Vršilac dužnosti sastava Dumasa birale su izborne komisije.
Izbori su održani po proporcionalnom sistemu. Na lokalitete su upućene vladine uredbe u kojima je objašnjen postupak njihovog provođenja. Izborni okrug u gradu mogao bi se podijeliti na sekcije, a formirane su izborne komisije pod predsjedavanjem gradonačelnika, kao i tri člana na poziv predsjedavajućeg iz reda birača. Izborne liste sastavljala je gradska vlast. Žalbe i protesti protiv izbornih prekršaja podneseni su Okružnom sudu, na čije odluke se može uložiti žalba Upravnom senatu.
Konačne spiskove birača pripremale su komisije pod opštim nadzorom pokrajinskih i pokrajinskih komesara. Liste su sastavljene ne po abecednom redu, već po redoslijedu njihovog predlaganja. Broj liste je dodijelila komisija po redoslijedu po kojem je primljena na registraciju. Bilo koja grupa stanovnika grada ili društveni pokret, političke stranke mogle su predložiti svoje kandidate. Međutim, zahtijevalo se da broj osoba koje su se izjasnile na listi svojih kandidata bude najmanje polovina broja samoglasnika u datom gradu koji će biti izabran u skladu sa propisom Vlade: Gradske vlasti su uvažile pritužbe građana na neispravno popunjavanje liste ili njihovo odsustvo na njima. Usmeno i štampano je objašnjena procedura održavanja izbora. U gradovima regiona izliječeni su leci „Tehnike izbora za gradsku dumu“.
Oktobarska revolucija je donijela temeljne promjene u formiranju sistema lokalne vlasti i njenoj strukturi.

1. Savjeti kao kombinacija elemenata državne vlasti i samouprave.

U oktobru 1917. bilo je preko 1430 Sovjeta radničkih, vojničkih i seljačkih poslanika i preko 450 Sovjeta seljačkih poslanika. Imajte na umu da su na Donu i Kubanu postojali i Sovjeti kozačkih i seljačkih poslanika.
Ali uglavnom su se u svom djelovanju oslanjali ne na zakonodavne akte vlasti, već na mišljenje i želje masa. Sovjeti su najčešće sami određivali broj poslanika, sami su razvijali svoja ovlašćenja i strukturu. Naravno, već krajem 1917. godine postalo je jasno da su postojeći Sovjeti, koji su u izvesnoj meri posedovali elemente samostalnosti i nezavisnosti, došli u sukob sa krutom centralizacijom državnih organa. Jer boljševici su načelo suverenosti Sovjeta i njihovog jedinstva kao organa državne vlasti stavili u osnovu organizacije lokalne samouprave.
Kako A.N. Buri, uloga i značaj lokalnih Sovjeta u početku su bili ispolitizirani, na njih se gledalo kao na primarne ćelije za implementaciju "proleterske diktature". Oni su predstavljeni ne samo i ne toliko kao organi za rješavanje lokalnih problema na osnovu javne inicijative, već kao organi preko kojih će „radne i eksploatisane mase“ ostvarivati ​​svoje klasne interese.
Analizirajući reformu lokalne samouprave u Rusiji krajem 1917. godine, V.V. Yeremyan i M.V. Fedorov je primetio da je od oktobra 1917. godine sudbina struktura zemstva i gradske samouprave u velikoj meri bila određena preporukama sovjetske vlade upućenim lokalnim Sovjetima, da koriste aparat ovih tela za sprovođenje i sprovođenje prvih dekreta nove vlasti na terenu, kao i stvarno stanje u relevantnoj pokrajini ili gradu. Već 27. oktobra 1917. godine usvojena je rezolucija Vijeća narodnih komesara „O proširenju prava gradskih poglavarstva u poslovanju s hranom“, prema kojoj se sva hrana koja je dostupna lokalno treba distribuirati isključivo preko gradskih poglavarstva.
Do kraja decembra 1917. menja se odnos nove vlasti prema institucijama stare samouprave: 27. decembra 1917. godine. Zemski savez je raspušten dekretom Sovjeta narodnih komesara. Do proleća 1918. godine završena je likvidacija svih zemskih i gradskih lokalnih samouprava. Do 20. marta 1918. godine radio je Narodni komesarijat za lokalnu samoupravu, ali je po izlasku iz koalicione (sa levim eserima) vlade levih esera ukinut kao samostalna institucija.
Nakon što su se Sovjeti konsolidovali u pokrajinskim i okružnim centrima, odmah su pristupili organizovanju Sovjeta po opštinama i selima.
Analizirajući zakonodavstvo tog perioda, naučnici najčešće identifikuju tri karakteristične osobine svojstvene lokalnim vijećima. Prvo, lokalni sovjeti su bili organi vlasti i uprave koji su djelovali u granicama tada postojećih administrativnih teritorija. Drugo, postojao je organizacioni odnos i vertikalna subordinacija. I, konačno, prilikom utvrđivanja nadležnosti i granica ovlašćenja lokalnih saveta utvrđena je njihova samostalnost u rešavanju pitanja od lokalnog značaja, ali je njihovo delovanje bilo dozvoljeno samo u skladu sa odlukama centralne vlade i viših saveta.
Imajte na umu da su tradicije Zemstva uticale na Sovjete vojničkih, radničkih i seljačkih poslanika. Odnosno, izdvojili su jedan dio stanovništva, a potom su sve društvene grupe stanovništva dobile zastupljenost u Sovjetima. Druga stvar je da je u njima princip zakorovljenosti zamijenjen principom selekcije, koji su provodile partijske strukture. To je ono što je trebalo promijeniti, a ne uništiti sam princip reprezentacije na društveno-profesionalnoj osnovi.
Proces prenosa državne vlasti na lokalitetima na Sovjete ne bi bio kratkotrajan: neko vreme zemstvo i gradski organi, lokalna samouprava su funkcionisali paralelno sa lokalnim Sovjetima, ali se nisu uvek suprotstavljali sami sebi. potonjem. U decembru 1917. Narodni komesarijat za unutrašnje poslove (Narkomvud), u ime sovjetske vlade, dao je službeno objašnjenje o odnosu između Sovjeta i lokalnih vlasti. U ovom pojašnjenju stajalo je da zemstva i gradske dume koje se protive ili sabotiraju njihovim odlukama podležu hitnoj likvidaciji, a organi lokalne samouprave koji su lojalni Sovjetima ostaju pod rukovodstvom Sovjeta i, prema njihovim uputstvima, obavljaju funkcije lokalne uprave .
Povjesničari primjećuju da čak i kada bi se „tradicionalna“ tijela lokalne samouprave očuvala određeno vrijeme, ne bi moglo biti govora o njihovoj jednakosti sa Sovjetima. Ovakav stav boljševika radikalno se razlikovao od stava drugih političkih partija. Tako su menjševici i socijalisti-revolucionari, zalažući se za očuvanje zemstva i gradskih duma, predložili podjelu funkcija lokalne uprave između njih i Sovjeta. Sovjeti su, po njihovom mišljenju, trebali obavljati političke i kulturno-prosvetne funkcije, a sva pitanja privrednog života ostala bi u zemstvu i gradskim dumama.
Apel Narodnog komesarijata Woods i svim Sovjetima i Uputstvo o pravima i obavezama Sovjeta, objavljeno krajem decembra 1917. godine, bili su u suštini prvi zakonodavni dokumenti koji su ne samo konsolidovali sistem lokalnih saveta, već i utvrdio njihovu opštu nadležnost.
Naknadni dekreti kongresa Sovjeta, vlade i Sveruskog centralnog izvršnog komiteta do donošenja prvog Ustava RSFSR 1918. godine, a koji su se odnosili na aktivnosti lokalnih Sovjeta, proširili su i precizirali njihova prava. Na III sveruskom kongresu sovjeta zapaženo je da „o svim lokalnim poslovima odlučuju isključivo lokalni sovjeti. Višim vijećima se priznaje pravo da uređuju odnose između nižih vijeća i rješavaju nesuglasice koje između njih nastanu.
Naravno, veoma važan problem u aktivnostima lokalnih Sovjeta bio je problem njihovog finansiranja. 18. februara 1918. Narodni komesarijat Woodsa preporučio je lokalnim Sovjetima da traže izvor sredstava za život na terenu nemilosrdnim oporezivanjem imućnih klasa. Ovo “pravo” je ubrzo počelo da se ostvaruje: “imovinske klase” su bile podvrgnute posebnom porezu. Međutim, ovaj izvor, uz tako "nemilosrdno oporezivanje", ubrzo nije mogao a da ne presuši, tako da je problem obezbjeđenja materijalne baze lokalnih Sovjeta sve više izbijao u prvi plan.
Proširila se sfera nadležnosti i aktivnosti lokalnih Sovjeta. Ukazom Vijeća narodnih komesara od 27. januara 1918. lokalni sovjeti su dobili pravo da odlučuju o pitanju granica između pojedinih administrativnih i teritorijalnih jedinica. Istog mjeseca, pod izvršnim komitetima Sovjeta, počevši od volosti, osnovana su odjeljenja za dodjelu penzija povrijeđenim vojnicima. U februaru 1918. godine, dekretom Sveruskog centralnog izvršnog komiteta, predloženo je svim pokrajinskim i okružnim izvršnim komitetima da organizuju deonice puteva koje bi preuzele sva prava i obaveze u ovoj oblasti od lokalnih samouprava. Ovlasti Sovjeta tog perioda su se dovoljno proširile. Organizovali su rad lokalnih preduzeća u nacionalizaciji, čuvali industrijske objekte, kontrolisali preduzeća koja su još bila u rukama starih vlasnika.
U socijalnoj sferi, Sovjeti su počeli da sprovode aktivnosti za zadovoljenje hitnih potreba stanovništva, a pre svega radničke klase. Organizovali su javne menze, domove, pokušavali da regulišu pitanja rada i nadnica, razvijali tarife zajedno sa sindikatima, sprovodili razne mere zaštite na radu i stambenih pitanja.
U oblasti narodnog obrazovanja i kulturno-prosvetne delatnosti, Sovjeti su stvarali javne osnovne i srednje škole, preduzimali mere za izdavanje novih udžbenika i nastavnih sredstava, reorganizovali gimnazije i realne škole u sovjetske osnovne i srednje škole. Na njihovu inicijativu osnovana je mreža sirotišta, igrališta, biblioteka, čitaonica,
U zdravstvenom sektoru, Sovjeti su sprovodili mere za obezbeđivanje besplatne medicinske njege, sprovodili različite mere u oblasti sanitacije, higijene i prevencije.
U Ustavu RSFSR-a iz 1918. godine, zadaci lokalnih sovjeta definisani su na sljedeći način:
a) sprovođenje svih rezolucija najviših organa sovjetske vlasti;
b) preduzimanje svih mjera za kulturno i ekonomsko podizanje date teritorije;
c) rješavanje svih pitanja od čisto lokalnog (za datu teritoriju) značaja;
d) ujedinjenje svih sovjetskih aktivnosti na datoj teritoriji.
U tom pogledu je veoma važna činjenica da su svi prihodi i rashodi lokalnih Sovjeta stavljeni pod kontrolu centra.
Krajem 1919. 7. sveruski kongres Sovjeta usvojio je zvanični kurs ka decentralizaciji. Kongres je postavio Sovjete između narodnih komesarijata i Sveruskog centralnog izvršnog komiteta. Sovjeti su dobili pravo da suspenduju naredbe narodnih komesarijata ako su njihove odluke bile u suprotnosti sa interesima mesta. Istovremeno, bilo je predviđeno da se suspenzija naredbi pojedinih narodnih komesarijata može izvršiti samo u izuzetnim slučajevima, a Prezidijum Sveruskog centralnog izvršnog komiteta, prilikom razmatranja ovog pitanja, imao je pravo da privede pravdi krivac bilo anestezije, koja je dala nalog koji je bio očigledan u suprotnosti sa zakonima, ili čelnici Pokrajinskog izvršnog komiteta, koji su nezakonito suspendovali naredbu Narodnog komesarijata.
Drugim riječima, savjeti su dobili pravo da štite svoje interese. Istovremeno su definirane jedinice lokalne samouprave, bez obzira na veličinu (pokrajine, srezovi, opštine, gradovi, sela). Postale su poznate kao komune. U Sovjetima su stvorena posebna tijela (komunalni odjeli) za upravljanje "komunalnom ekonomijom". U aprilu 1920. godine stvoreno je centralno regulatorno tijelo, Glavna uprava komunalnih djelatnosti.
Nakon građanskog rata, u periodu obnove, proširenje ovlasti lokalne samouprave, dajući joj karakter lokalne samouprave za sovjetsku vlast, bio je iznuđen korak, ali u toj fazi neophodan. Ali to je kratko trajalo.

2. Položaj samouprave u SSSR-u u uslovima formiranja i razvoja totalitarizma (1924-1953).

Samostalna privredna aktivnost Sovjeta započela je u jesen 1924. godine izdvajanjem nezavisnih gradskih budžeta. Sa razvojem robno-novčanih odnosa, lokalni Sovjeti imaju sredstva za formiranje sopstvenih budžeta. Oni se zasnivaju na prihodima od novoobnovljenih poreza, stambenih naknada i drugih komunalija.
Godine 1924. o pitanjima proširenja prava Sovjeta počelo se raspravljati ne samo u ekonomskoj djelatnosti, već iu političkom i administrativnom. U štampi se pokreće opsežna kampanja "za preporod lokalnih Sovjeta". U aprilu 1924. održana je konferencija o pitanjima sovjetske izgradnje i "poboljšanja rada lokalnih Sovjeta kao sile koja organizuje amaterske aktivnosti mnogih miliona radnih ljudi". Godine 1925. donesen je Pravilnik o Gradskom vijeću, kojim se proglašava nova uloga Vijeća kao "najvišeg organa vlasti u gradu iu njegovoj nadležnosti".
Profesor L.A. Velihov je u svojoj knjizi Osnovi gradske ekonomije, objavljenoj 1928. godine, veliku pažnju posvetio analizi Pravilnika o gradskim vijećima. Usvojen je na 2. sjednici Sveruskog centralnog izvršnog komiteta XII saziva i objavljen u Izvestijama 3. januara 1926. godine.
Gradska vijeća u oblasti uprave, zaštite državnog poretka i javne bezbjednosti dobila su pravo da donose odluke, formiraju izborne komisije za reizbor, utvrđuju izborne jedinice i postupak održavanja izbora.
U paragrafu 26. Poglavlja III „Pravilnika...” pisalo je da u oblasti „privrednih i industrijskih i industrijskih gradskih veća upravljaju preduzećima koja su im podređena direktno ili putem lizinga, organizuju nova preduzeća proizvodne i komercijalne prirode. , promoviraju razvoj industrije i trgovine u gradu i uređuju ih u granicama postojećih zakona, pružaju svu moguću podršku i pomoć svim vidovima saradnje.
U oblasti zemljišta i komunalnih delatnosti (prema stavu 28.) gradska veća su zadužena za upravljanje i davanje u zakup gradskog zemljišta i zemljišta, obavljaju poslove u vezi sa granicom grada, melioracije, planiranje, dodelu zemljišnih parcela za uređenje. i poljoprivredne namene, uređuju i razvijaju, u okviru gradskih obilježja, pašnjake, livade i šumarstvo, stočarstvo, voćnjake i dr., organizuju veterinarsku zaštitu.
Do kraja 1927. godine uništena gradska privreda je vraćena na nivo iz 1913. godine. Opet se počinje poklanjati pažnja pitanjima poboljšanja. Pojavljuju se različiti urbanistički projekti. Jedan broj škola u velikim gradovima prebačen je na bilans javnih preduzeća. Dakle, postoji prilično jasna manifestacija "autonomizacije" lokalnih Sovjeta, proglašen je njihov pokušaj da igraju manje ili više nezavisnu ulogu u javnom životu. U cjelini, "NEP" period djelovanja Sovjeta karakterizirali su:
izvesna decentralizacija jedinstvenog hijerarhijskog sovjetskog sistema, preraspodela prerogativa u pravcu izvesnog jačanja prava i ovlašćenja njegovih nižih nivoa;
proširenje društveno-ekonomskih ovlašćenja lokalnih saveta koje predstavljaju njihovi izvršni organi kroz apsorpciju lokalnih teritorijalnih organa, struktura centralne vlasti, formiranje posebnih organa za upravljanje javnim komunalnim delatnostima;
pokušaji da se manje-više široko uključe „radne mase“ u izborni proces na lokalitetima, da se ožive Sovjeti uz održavanje stroge političke kontrole od strane vladajuće stranke;
formiranje nezavisne finansijske i materijalne baze lokalnih Sovjeta, obnova sistema oporezivanja u kontekstu oživljavanja robno-novčanih odnosa;
stvaranje regulatornog okvira koji je omogućio određenu "autonomizaciju" lokalnih Sovjeta.
Završetak faze NEP-a doveo je do značajne promene u finansijskoj situaciji opština.
U aprilu 1927. 15. partijska konferencija Svesavezne komunističke partije boljševika objavila je kurs ka centralizaciji vlasti i uprave. Od 1928. godine zatvorene su "otkommunhoze" i gradske komunalne službe, traju "čistke" aparata lokalnih Sovjeta i centralnog aparata. Usvojen je novi zakon o finansijama lokalnih vijeća, kojim se uvodi rezidualni princip finansiranja (nakon troškova industrijalizacije) lokalnih farmi.
Gradovi su bili lišeni budžetske samostalnosti: u početku je odlukom partijskih organa dio preduzeća gradova ujedinjen u zaklade, a stvaranjem sistema granskih industrijskih narodnih komesarijata 1932. godine, zakladi su prešli u njihovu neposrednu potčinjavanje. Godine 1930. likvidirani su odjeli komunalnih službi lokalnih Sovjeta i time je potpuno prestala samostalna aktivnost Sovjeta. To je, kako primjećuje A. N. Burov, bilo stvarno ubijanje gradskih vijeća, budući da se grad iz relativno neovisne cjeline pretvorio u dodatak industrije. Godine 1933. donesena je nova Uredba o Gradskom vijeću, u kojoj su oni ponovo počeli da se proglašavaju organima proleterske diktature, pozvanim da sprovode politiku centralne vlasti na mjestima.
Ustav SSSR-a iz 1936. i Ustav RSFSR-a iz 1937. godine transformisali su lokalne Sovjete radnika, seljaka i crvenoarmejaca u Sovjete poslanika radnog naroda, što se u pravnom smislu treba smatrati korakom ka demokratizaciji. Ukidanjem kongresa, Sovjeti su postali stalni organi vlasti i uprave. Formirani su na osnovu opšteg, jednakog, neposrednog biračkog prava tajnim glasanjem. Lokalni Sovjeti su proglašeni suverenim organima na svojoj teritoriji i pozvani da rešavaju najvažnija pitanja državne, ekonomske, socijalne i stambene izgradnje. U stvari, u uslovima totalitarnog režima koji je formiran, Sovjeti su bili veoma daleko od pravog suvereniteta i demokratije.
U predratnim godinama pojavio se novi oblik učešća sovjetskih poslanika u praktičnom radu. Iz njihovog sastava formiraju se stalne komisije, među kojima su budžetska, školska, odbrambena i dr. Promijenjen je i položaj izvršnih komiteta Sovjeta. Počeli su predstavljati izvršna i administrativna tijela odgovorna Sovjetima, obavljajući, pod budnim okom i vodećim uticajem Partije, svakodnevno rukovođenje cjelokupnom privrednom i kulturnom izgradnjom na svojoj teritoriji, aktivnostima lokalne industrije, poljoprivrede i javnog obrazovne institucije.
Veliki otadžbinski rat unio je značajne promjene u razvoj lokalne samouprave.
Na osnovu Uredbe "O vojnom stanju", sve funkcije državnih organa na frontovima prenete su na Sovjete frontova, armija i okruga. Sva vlast je bila koncentrisana u rukama Državnog komiteta za odbranu. Ovom hitnom vrhovnom organu rukovodstva zemlje povjerene su glavne funkcije vlasti vezane za rat, obezbjeđivanje materijalnih i drugih uslova za vođenje vojnih operacija. Rezolucije GKO su bile predmet bespogovornog izvršenja od strane svih državnih organa, javnih organizacija i građana. U nizu regionalnih centara i gradova formirani su lokalni odbori za odbranu. A Sovjeti su trebali da deluju zajedno i u najbližem jedinstvu sa ovim telima koja su nastala u uslovima rata. S tim u vezi, skoro svuda su narušeni ustavni termini izbora, regularnost sjednica i izvještavanje Sovjeta. Još više je porasla uloga izvršnih i upravnih organa (izvršnih odbora). Pitanja koja su zahtijevala kolegijalno razmatranje na sjednicama često su rješavali izvršni odbori i odjeli. Zauzvrat, partijski komiteti često su zamjenjivali aktivnosti sovjetskih organa, a mnoge funkcije izvršnih komiteta obavljali su isključivo njihovi čelnici i šefovi odjela.

3. Pokušaji reforme teritorijalne samouprave (1958-1964). Period stabilizacije razvoja lokalnih vijeća (1964-1982).

5080. godine XX veka. u SSSR-u su usvojene mnoge rezolucije o problemima unapređenja lokalne samouprave. To su rezolucije Centralnog komiteta KPSS "O poboljšanju aktivnosti Sovjeta radnih narodnih poslanika i jačanju njihovih veza sa masama" (1957), "O radu lokalnih Sovjeta poslanika radnog naroda Poltavske oblasti " (1965.), "O poboljšanju rada seoskih i naseonskih Sovjeta radnih narodnih poslanika" (1967.), "O mjerama za dalje poboljšanje rada okružnih i gradskih Sovjeta narodnih poslanika" (1971.), Rezolucija Centralne Komitet KPSS, Prezidijum Vrhovnog sovjeta SSSR-a i Savet ministara SSSR-a „O daljem jačanju uloge Sovjeta narodnih poslanika u ekonomskoj izgradnji“ (1981) i drugi.
U mnogim dokumentima proširena su finansijska prava lokalnih organa. Tako su 1956. lokalni Sovjeti počeli samostalno raspoređivati ​​sredstva svog budžeta. Iskorak treba prepoznati i kao pravo dato lokalnim vijećima da izdvajaju dodatne prihode otkrivene tokom izvršenja budžeta za finansiranje stambeno-komunalnih usluga i društvenih i kulturnih aktivnosti. U uredbi o seoskim sovjetima RSFSR-a, koju je odobrio Prezidijum Vrhovnog sovjeta Ruske Federacije 12. septembra 1957., lokalne vlasti su dobile pravo, u slučaju prekoračenja prihodne strane seoskog budžeta, da usmjeravaju budžetska sredstva za dodatne izdatke za formiranje privrednih i kulturnih manifestacija (osim povećanja plata). Promenjena je i sama procedura usvajanja ovih budžeta: sada su oni usvajani na sednici seoskog veća, dok su ranije bili predmet usvajanja od strane izvršnih odbora okružnih veća.
Proširili su se i izvori prihoda koji idu direktno u budžete lokalnih Sovjeta. Na primer, zakonima o državnom budžetu SSSR-a za 1958. i 1959. godinu utvrđeno je da se prihodi od poreza na dohodak sa kolektivnih farmi, poljoprivredne takse i poreza od neženja, samaca i građana male porodice u potpunosti pripisuju republičkom budžetu. Tada je značajan dio ovih sredstava prebačen u lokalne budžete.
Ali, kako istoričari primjećuju, ove inovacije nisu dale željeni rezultat: komandno-administrativni sistem je odigrao svoju ulogu. Činjenica je da je, uspostavljajući u narednom aktu nova prava Sovjeta, centar „zaboravio“ da im obezbedi materijalne, organizacione i strukturne mehanizme, te su ove inovacije bile osuđene na deklarativne.
Osim toga, ovisnost Sovjeta o vlastitim izvršnim tijelima nastala je kada je, zapravo, aparat počeo da dominira nad Sovjetima, oblikujući i usmjeravajući njihove aktivnosti zajedno sa cijelim poslaničkim korpusom.
Značajno mjesto je dato razvoju lokalne samouprave u Ustavu SSSR-a iz 1977. godine i Ustavu RSFSR-a iz 1978. godine. Ovi osnovni zakoni fiksirali su princip supremacije Sovjeta kao jedinih jedinstvenih organa državne vlasti. . Učvršćujući suverenitet Sovjeta, ustanovili su da su svi drugi državni organi kontrolisani i odgovorni Sovjetima. Posebno poglavlje Ustava RSFSR-a bilo je posvećeno lokalnim vlastima i upravi. Funkcije lokalnih Sovjeta bile su jasnije i potpunije razvijene. Oni su bili zaduženi za značajan dio preduzeća lokalne, industrije goriva i hrane, industrije građevinskog materijala, poljoprivrede, vodoprivrede i melioracije, trgovine i javnog ugostiteljstva, remontnih i građevinskih organizacija, elektrana itd.
Kako je sistem lokalne samouprave u SSSR-u, uključujući i Rusku Federaciju, okarakterisan 80-ih godina? 20ti vijek?
itd...................

Oktobarska revolucija (1917) dovela je do potrebe za reformom cjelokupne strukture upravljanja u zemlji. S tim u vezi, V.I. Lenjin je proglasio prelazak sa vlasti naroda na samoupravu masa i postavio za cilj stvaranje sistema Sovjeta od vrha do dna. Na primjer, u apelu Narodnog komesarijata unutrašnjih poslova "Svim Sovjetima radničkih, vojničkih, seljačkih i radničkih poslanika" (januar 1918.) navodi se da Sovjeti "treba odmah i najenergičnije početi sa dovršiti posao organizovanja Sovjeta u svim krajevima svoje teritorije, povezujući ih zajedno uz posredovanje regionalnih, pokrajinskih i okružnih sovjeta.

Sovjetski sistem je predstavljen kao udruženje poslanika iz mesta izabranih za Sveruski forum. Prema boljševicima, sve potrebe i zahtjevi radnih ljudi u zemlji morali su prožeti sve Sovjete i doseći sam vrh državno-političke piramide u periodu kongresa. Povjesničari su u više navrata isticali utopijsku prirodu i opasnost ideje o formiranju državnih tijela na ovaj način, koja bi, ako se doslovno provede, mogla dovesti do anarhije u zemlji. S tim u vezi, treba napomenuti da su podređeni Sovjeti često izdavali zakone i uredbe koji su bili u suprotnosti sa zakonima centralne vlade, unoseći haos i konfuziju u cjelokupni zakonodavni rad Sovjetske Republike.

Osim toga, negiranje principa podjele vlasti, spajanje državnog i partijskog aparata, česta kršenja principa kolegijalnosti na osnovnom nivou Sovjeta, pojednostavljivanje procesa upravljanja lokalnim poslovima (kako bi se spriječi različite vrste nesporazuma i sukoba) dovodi u pitanje primjerenost i djelotvornost ovakvog sistema upravljanja.

Istovremeno, sovjetski model lokalne uprave imao je i pozitivne karakteristike, na primjer, uvođenje općeg prava glasa. Prema prvom sovjetskom ustavu, usvojenom u julu 1918., građani RSFSR oba pola koji su navršili 18 godina uživali su pravo da biraju i budu birani u Sovjete, bez obzira na vjeru, nacionalnost, prebivalište i druge kvalifikacije.

Naravno, postojala su i ograničenja - biračko pravo su imali samo građani koji su: a) zarađivali za život industrijskim i društveno korisnim radom, kao i lica koja se bave domaćim radom, dajući prvima mogućnost produktivnog rada; b) vojnici Crvene armije i mornarice; c) građani jedne ili druge kategorije koji su u određenoj mjeri izgubili radnu sposobnost. Nisu birana i nisu mogla biti birana lica koja pribjegavaju najamnom radu radi ostvarivanja dobiti; privatni trgovci, trgovinski i komercijalni posrednici; monasi i duhovni službenici crkvenih i vjerskih kultova; zaposleni i agenti bivše policije, specijalnih korpusa žandarma i službi bezbednosti, kao i članovi kuće koja je vladala u Rusiji; lica koja su po utvrđenom redu prepoznata kao neuračunljiva, kao i lica pod starateljstvom; lica osuđena za krivična dela plaćeništva i diskreditacije na period utvrđen sudskom presudom.

Stoga je učešće u lokalnoj vlasti bilo otvoreno ograničeno za određene segmente stanovništva. Istovremeno, značajno su proširene izborne mogućnosti za učešće u upravljanju državnim poslovima onih društvenih grupa kojima su prije revolucije narušena politička prava. S tim u vezi, pojavio se novi problem - potreba za obukom novog rukovodstva.

Sovjetski model lokalne uprave nije bio jednom za svagda zamrznuti fenomen, on se razvijao, prolazeći kroz razne metamorfoze, a u njegovoj evoluciji mogu se razlikovati sljedeća razdoblja:

Prvi period bila povezana sa stvaranjem novog sistema lokalne samouprave. Boljševici su, preuzimajući vlast 1917. godine, počeli da grade novu državu, oslanjajući se na marksističko-lenjinističku tezu o potrebi početnog rušenja stare državne mašinerije. Proces likvidacije pokrajinskih, okružnih i opštinskih skupština i uprava je počeo praktično čim je pobedila oružana pobuna u Petrogradu, a posle III Sveruskog kongresa Sovjeta se odvijala u masovnim razmerama.

Treba napomenuti da promjena sistema zemske samouprave u sovjetski model upravljanja nije bila jednokratna, već se nastavila dosta dugo. Zemski organi gradske samouprave su neko vreme funkcionisali paralelno sa Sovjetima, i nisu se uvek suprotstavljali potonjem. Zauzvrat, Sovjeti su odmah likvidirali zemstva i gradske dume koji su im se suprotstavljali ili sabotirali njihove odluke, a organi zemske samouprave, lojalni promjeni vlasti koja se dogodila, zadržali su im, pa čak i povjerili neke funkcije lokalne vlasti. .

Zanimljivo je da su menjševici i socijalisti-revolucionari, zalažući se za očuvanje organa zemstva, predlagali podjelu funkcija lokalne uprave između njih i Sovjeta. Konkretno, po njihovom mišljenju, Sovjeti su trebali obavljati političke, kulturne i obrazovne funkcije, a sva pitanja ekonomskog života ostala bi u zemstvu i gradskim dumama. Međutim, takav suživot nije uspio u praksi, jer su Sovjeti od samog početka težili političkom i ekonomskom monopolu.

Tokom ovog perioda svog razvoja, Sovjeti su bili dio sistema državnih vlasti i bili su strukturni elementi državnog mehanizma. Na primjer, u uputama Narodnog komesarijata unutrašnjih poslova, objavljenim 24. decembra 1917. (ovo je prvi dokument koji sadrži suštinski nov pristup organizaciji lokalne vlasti), Sovjeti radničkih, vojničkih i seljačkih Poslanici su definisani kao lokalne vlasti koje treba da postupaju u skladu sa uredbama i uredbama centralne vlasti.

S jedne strane, Sovjetima su, kao vlastima, bili povereni poslovi upravljanja i opsluživanja lokalne privrede (administrativne, ekonomske, finansijske, kulturne, obrazovne i druge funkcije). S druge strane, Sovjeti su morali da izvršavaju sve uredbe i rezolucije centralne vlade, vrše revizije i konfiskacije, izriču novčane kazne, zatvaraju kontrarevolucionarne organe, hapse i raspuštaju javne organizacije koje su pozivale na rušenje sovjetske vlasti. Tako su savjeti statusno izjednačeni sa državnim organima, a njihovi prihodi i rashodi stavljeni su pod kontrolu centra.

Druga faza razvoja Sovjeta ušao u istoriju kao period NEP-a. Nova ekonomska politika je dozvolila prijem elemenata privatne svojine, što je dovelo do usložnjavanja oblika privredne delatnosti, a samim tim i do promena u lokalnim samoupravama. Dekret Sveruskog centralnog izvršnog komiteta „O zamjeni izdvajanja porezom u naturi“ (1921.) i „Naredba o STO (Savjetima rada i odbrane) lokalnim sovjetskim institucijama“ naglašavaju posebnu važnost maksimiziranja razvoj amaterske kreativne aktivnosti i inicijative organa lokalne uprave, uzimajući u obzir iskustvo i široko širenje najboljih primjera rada Sovjeta.

Snažan podsticaj razvoju gradske samouprave dala je Uredba „O gradskim vijećima“, donesena 1925. godine, kojom su vijeća definirana kao „najviša vlast u gradu u okviru svoje nadležnosti“ i koja im je omogućila relativnu samostalnost. Generalno, u ovoj fazi izvršena je delimična decentralizacija jedinstvenog hijerarhijskog sovjetskog sistema i izvršena određena preraspodela ovlašćenja prema njegovim nižim nivoima. Osim toga, lokalni Sovjeti su dobili pravo da formiraju nezavisnu finansijsku i materijalnu bazu, a sistem lokalnog oporezivanja je obnovljen. Takođe je stvoren i određeni regulatorni i pravni okvir koji obezbjeđuje izvjesnu nezavisnost lokalnih vijeća. Ali u isto vrijeme, ostala je stroga politička kontrola vladajuće stranke nad aktivnostima lokalnih Sovjeta.

Za treći period razvoja Sovjeta okarakterisano gotovo potpunom eliminacijom stvarnog sistema lokalne samouprave, i njenom zamenom sistemom totalitarnog partijsko-državnog rukovodstva. Godine 1933. donesena je nova Uredba “O Gradskom vijeću” kojom su lokalne vlasti konačno nacionalizirane. Prema ovoj Uredbi i Ustavu iz 1936. godine, Sovjeti su definisani kao "organi proleterske diktature", pozvani da sprovode politiku centra na terenu. Pitanja normativne regulative od Sovjeta su prešla uglavnom na najviše organe izvršne vlasti i organe Komunističke partije. Lokalni Sovjeti su postali samo izvršioci volje centra.

Dolaskom na vlast Hruščova N.S. postavljalo se pitanje povećanja uloge Sovjeta, koji su do tada "sve više i više delovali kao javne organizacije". Sljedeći program KPSS je direktno povezao razvoj lokalne samouprave sa proširenjem prava lokalnih Sovjeta, posebno je navedeno da će se „proširiti prava lokalnih sovjeta, poslanika radnika (lokalne samouprave). , a oni će konačno odlučivati ​​o svim pitanjima od lokalnog značaja." Međutim, u praksi, pokušaji da se neka pitanja upravljanja prenesu na lokalne Sovjete radi konačne odluke završili su neuspjehom i brzo su prešli u zaborav. Umjesto proširenja prava mjesnih vijeća, pokušavalo se ukinuti seoska vijeća i zamijeniti ih starješinama zajednice.

Osim toga, sljedeće mjere su naglo oslabile ulogu Sovjeta u opštem upravljanju teritorijama pod njihovom jurisdikcijom: prenošenje lokalne industrije na Ekonomske savete, podela regionalnih i regionalnih Sovjeta na industrijske i ruralne, povlačenje organi upravljanja poljoprivredom iz sistema okružnih sovjeta, jačanje lokalnih organa koji nisu bili potčinjeni Sovjetima itd.

Nakon raseljavanja N.S. Hruščova, sa mesta generalnog sekretara Centralnog komiteta KPSS, usvojeni su brojni zakonodavni akti saveznog i republičkog nivoa kako bi se osigurao status svake karike lokalnih Sovjeta. Međutim, u praksi, zakonski utvrđena "široka" ovlaštenja lokalnih Sovjeta nisu uticala na njihovu podređenost partijskom i državnom aparatu. Ovu situaciju s pravom opisuju autori poznatog udžbenika o sovjetskoj građevini G.V. Barabashev i K.F. Šeremet: "Nastao je i produbljen jaz između normativnog, zakonodavnog uređenja organizacije i aktivnosti Sovjeta, razvoja pitanja sovjetske izgradnje i stvarne prakse funkcionisanja ovih tela."

Ustav iz 1977. godine, koji je konsolidovao stagnirajuće stanje društva, države i njenih najvažnijih institucija, definisao je lokalne sovjete kao karike u jedinstvenom sistemu državnih organa koji takođe rešavaju pitanja od lokalnog značaja i učestvuju u realizaciji nacionalnih zadataka. Sovjeti su bili jedinstven sistem predstavničkih tijela državne vlasti, u kojem je vodstvo viših vlasti od strane nižih postalo glavni faktor formiranja.

U to vrijeme, princip paternalizma je dobio eksplicitni izraz u sovjetskom sistemu vlasti. Paternalizam (lat. pater - otac) je princip starateljstva, starateljstva državnih organa nad stanovništvom i lokalnim vlastima; tip odnosa između vladara i stanovništva, koji predviđa “očinsku brigu” prvih i “zahvalnost sina” drugih za poboljšanje uslova života. Smatra se da princip paternalizma potiče iz konfucijanizma, koji državu posmatra kao „veliku porodicu“. Prema ovom principu (u sovjetskoj verziji), država je bila odgovorna za sve što se dogodilo u zemlji u cjelini, u svakoj regiji, u svakom naselju. Negativne posljedice principa paternalizma su, između ostalog, psihološke barijere u svijesti stanovnika u percepciji lokalne samouprave.

Karakteristično je da je inicijativa građana, koja se ranije sprovodila u lokalnoj samoupravi, bila usmerena ka javnim (nemoćnim) oblicima samouprave, kao što su ulični odbori, kućni odbori, školski, studentski, industrijski itd. -vlada.

Posljednji period sovjetskog modela bila povezana sa reformama državno-političkog ustrojstva Rusije. Važnu ulogu u formiranju lokalne samouprave tokom ovog perioda odigrali su Zakon SSSR-a „O opštim principima lokalne samouprave i lokalne privrede u SSSR-u“ (1990) i Zakon RSFSR „O Lokalna samouprava u RSFSR" (1991). Prema ovim zakonima, Sovjeti su dobili značajna ovlaštenja, vlastiti budžet i imovinu, što nije odgovaralo lenjinističkom shvaćanju sovjetskog tipa vlasti i, zapravo, značilo je eliminaciju sovjetskog modela.

Ukaz predsjednika Ruske Federacije „O reformi lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“ od 26. oktobra 1993. godine, kojim je najavljen prestanak rada gradskih i okružnih vijeća narodnih poslanika, stavljena je konačna tačka u proces eliminacije sovjetskog modela, a svoju nadležnost prenijeli na relevantne lokalne vlasti.

U istoriji Rusije nije bilo postepenog evolucionog razvoja institucija opštinske uprave, što je prirodno za većinu modernih razvijenih zemalja. Sistem javne samouprave koji je nastao kao rezultat reformi 19. veka zamenjen je krutom centralizacijom i potpunim odsustvom nezavisnosti na lokalnom nivou tokom sovjetskog perioda.

Lokalna uprava - sistem organizovanja i delovanja građana, koji obezbeđuje samostalno odlučivanje stanovništva o pitanjima od lokalnog značaja, upravljanje opštinskom imovinom, na osnovu interesa svih stanovnika date teritorije. Lokalna samouprava je jedna od najvažnijih institucija modernog društva. Ruski predsjednik Dmitrij Medvedev označio je rad na razvoju lokalne samouprave kao jedan od prioritetnih zadataka države.

Teorije o poreklu lokalne samouprave

. Na osnovu ovog kriterija, sve dostupne teorije mogu se podijeliti na "javne" i "državne".

Puni razvoj zajednice kao društvene institucije započeo je u srednjovjekovnoj Evropi. Povezivalo se sa željom gradova, koji se pretvaraju u tržne centre, da pobjegnu iz vlasti feudalnih vlasnika. Nosioci gradskih privilegija nisu bili pojedinci, već svim građanima, koji je imao status „slobodnog“, te su u tom smislu gradovi bili u suprotnosti sa samim temeljima hijerarhijskog poretka feudalizma. Formiranje zapadnoevropskih komuna i njihova borba za samoopredjeljenje dali su ogroman doprinos formiranju građanske i političke slike evropskog kontinenta. Tada su se izbrusile osnovne ideje o tome koju ulogu građanska inicijativa treba da ima u rješavanju državnih pitanja.

Trenutno postoji niz teorija koje utiču na prirodu lokalne uprave; njihova osnovna razlika leži u njihovim različitim pristupima odnos lokalne samouprave i državne vlasti. Na osnovu ovog kriterija, sve dostupne teorije mogu se podijeliti na "javne" i "državne".

AT društvene teorije lokalne samouprave, ključni princip je prioritet zajednice i njenih prava nad državom, budući da je prvo nastalo ranije: na temeljima koje je postavila tada je formiran državni organ. Prema ovom stavu, zajednice su inherentno nezavisne, ne stvaraju ih državna vlast, a djelovanje organa samouprave treba odvojiti od državne uprave, pa čak i suprotstaviti joj. Drugim riječima, rezultat je samoupravljanje samoorganizacija društva i proizvod društvenih sloboda.“U zajednici, kao i svugdje, ljudi su izvor moći u društvu, ali nigdje direktnije nego u zajednici ne vrše svoju moć.” Iz teorija ove vrste proizilazi privatni zaključak da poslovima zajednice treba da upravljaju osobe koje ne primaju naknadu. Kako god, uprkos neospornoj teorijskoj privlačnosti ovakvih koncepata, trenutno pristalica isključivo javnog pristupa lokalnoj upravi nisu previše brojni.

Pristalice vladine teorije, naprotiv, dokazujući neutemeljenost argumenata "javnih aktivista", napomenuli su da, ako sledimo logiku njihovih protivnika, čitava teritorija države treba da se sastoji od nezavisnih samoupravnih zajednica, dok je to u stvarnosti nije tako i, što je najvažnije, nikada nije bilo. Državne teorije se zasnivaju na stavu da je samouprava poseban oblik vladavine. Država ne samo da dozvoljava postojanje zajednica, već zahtijeva njihova obavezna organizacija u svim dijelovima. Dakle, svrha zajednice leži u mogućnosti da u ograničenom obimu i na ograničenim područjima reprodukuje osnovne oblike i organe države. Zbog činjenice da je državi potrebno jedinstvo djelovanja, a lokalna samouprava mora biti konzistentna sa državnom upravom, lokalne vlasti se pojavljuju, prije svega, kao agenti države, potpuno zavisni od nje, finansirani i vođeni od nje.

Očigledno, danas ideja o radikalnom suprotstavljanju lokalne samouprave državi postaje sve irelevantnija. Naravno, priroda zajednice u savremenim uslovima značajno se promenila: revolucija u oblasti komunikacija svodi na minimum direktnu komunikaciju među ljudima, iz koje može da izraste samo zajedničarski duh. Ali budući da moderni trijumf “globalnog”, paradoksalno, podstiče ponovno promišljanje “lokalnog”, odvojenog i lokalnog u isto vrijeme ponovo doći do izražaja posebno u razvijenim zemljama. Naime, u dugogodišnjem teorijskom sporu pristalica državne ili javne prirode lokalne samouprave zabilježen je „neriješeni rezultat“. Sada je sasvim moguće uzeti u obzir općeprihvaćenu činjenicu da je priroda samouprave dvojna: ona ima i vlastitu nadležnost i nadležnost koju delegira država. Pitanje je samo kako su ove veoma različite kompetencije povezane jedna s drugom.

Očigledno, principi samouprave dolaze u sukob ne sa državom kao takvom, već sa tehnokratskim i bezličnim oblicima vladavine. To pak znači da, uprkos preduvjetima za dijalog, harmoničan spoj interesa države i društva u samoupravnoj praksi nikako nije zagarantovan. Karakteristike njihovog podudaranja su predodređene istorijskim putem koji je prošao ovaj ili onaj narod, stepenom ekonomskog blagostanja i stepenom razvoja građanskog društva. Tamo gde je država tradicionalno nastojala da kontroliše sve sfere političkog, ekonomskog i društvenog života, teško je očekivati ​​procvat zajedničke kulture. Prije svega, ovo se odnosi na zemlje koje prolaze kroz period postkomunističke tranzicije. Na primjer, u Rusiji, koja se prije skoro dvije decenije oprostila od komunizma, vladajuće elite i dalje radije govore o lokalnoj samoupravi kao čisto administrativnoj, a ne političkoj instituciji.

Anglosaksonski i kontinentalni modeli samoupravljanja

U humanističkim naukama odavno je prihvaćeno izdvajanje dvije komponente u nizu evropske kulture, romaničke i anglosaksonske. Razlike među njima mogu se pratiti svuda: u ekonomiji, politici, umetnosti. Praksa lokalne samouprave nije bila izuzetak. Ovdje su se razvila dva modela opštinske organizacije, od kojih se prvi formira odozdo, prvenstveno zahvaljujući građanskoj inicijativi stanovništva, a drugi se gradi odozgo, pod nadzorom i kontrolom države.

Posebnosti Anglosaksonski model, osnovane u Velikoj Britaniji, SAD-u, Kanadi, Australiji i drugim, uglavnom zemljama engleskog govornog područja, su kako slijedi. Prvo, organi lokalne samouprave koje bira stanovništvo su nezavisni, odnosno nijedan državni organ nema pravo da ispravlja njihove postupke ili usmerava kada se bave pitanjima iz njihove isključive nadležnosti. Drugo, u ovom modelu ne postoji direktna podređenost nižih organa samouprave višim, jer je svaka lokalna zajednica poseban svijet koji živi po svojim običajima i propisima (mada u skladu sa nacionalnim zakonima), kome niko može nametnuti bilo šta. Konačno, treće, u okviru ovog modela, glavna uloga u upravljanju lokalnim poslovima pripada ne toliko organu samouprave u cjelini, već njegovim specijaliziranim odborima i komisijama, koje su po pravilu više aktivni i vidljiviji od vijeća kao takvog.

At kontinentalni model, uobičajen u Evropi, francuskom govornom području Afrike, Latinske Amerike i Bliskog istoka, također ima svoje specifičnosti. Prvo, kontinentalni model predviđa prisustvo službenika državne uprave na opštinskim teritorijama koji nadgledaju rad lokalnih samouprava. Drugo, u zemljama kontinentalnog modela očuvana je subordinacija organa samouprave različitih nivoa, slična onoj u Rusiji u komunističkom periodu. Treće, za razliku od zemalja koje se vode anglosaksonskim modelom, u državama sa kontinentalnim sistemom lokalne vlasti mogu učestvovati u vršenju vlasti na nacionalnom nivou. Tako u Francuskoj, na primjer, opštine učestvuju na izborima za Senat.

Prisustvo dva osnovna modela predodređuje različit status lokalnih vlasti u Evropi i šire. U SAD, Kanadi, Australiji odnos prema opštinskim organima je utilitaran i pragmatičan. Njihovi zadaci su ograničeni na metaforičku trijadu" putevi, pacovi i smeće” („putevi, pacovi, smeće”), iz čega se može zaključiti da se praktično ne bave politikom. Otuda i raznolikost oblika njihove organizacije i metoda djelovanja. Na evropskom kontinentu, naprotiv, opštine koje direktno komuniciraju sa drugim nivoima vlasti i uključene su u sistem javne uprave više su uključene u politiku i stoga imaju viši društveni status. Ali političke nijanse se odražavaju u njihovom svakodnevnom životu na mnogo opipljiviji način nego što je to slučaj preko okeana, a posljednjih godina politička uključenost lokalnih zajednica se širi. Tako, u Njemačkoj, gdje se komunalni nivo dugo smatrao pretežno nepolitičkim, danas su „očigledni trendovi ka 'politizaciji' komuna.

Treba napomenuti da razlike između dva razmatrana modela trenutno nisu fundamentalne prirode. Štaviše, posljednjih decenija došlo je do određenog zbližavanja među njima. Ovom efektu u velikoj mjeri doprinose procesi globalizacije, koji, s jedne strane, objedinjuju kulturne (a samim tim i političke) stereotipe i prakse, as druge strane čine učešće građana u politici, uključujući i na osnovnom nivou, sve više posredovane i bezlične.

Procjenjujući rusko iskustvo iz perspektive upravo opisanih modela udžbenika, može se konstatovati da je Rusija sklonija kontinentalni (evropski) tip. Prije svega, domaći općinski počeci u svim etapama naše istorije razvijali su se na inicijativu i pod pokroviteljstvom države. U potpunosti u skladu sa postulatima kontinentalnog modela, mi smo zapravo uvijek praktikovali jasno i opipljivo prisustvo zvaničnika centralne vlade na terenu. Dalje, naše samoupravne strukture su se redovno postrojile u strogu vertikalu, a viši organi su imali pravo da ukidaju odluke nižih opštinskih vlasti. Konačno, lokalne zajednice su više puta, počevši od Zemskog sabora iz 17. veka, bile uključene od strane centralne vlasti u rešavanje nacionalnih pitanja.

Ali, uprkos svemu rečenom, Rusiju je teško svrstati među klasike primjeri kontinentalnog modela. Ispravnije je reći da je u zemlji implementiran neobičan, originalan, kombinovani model. Uz svemoć centralne vlasti, ruski život je u svakom trenutku imao izražene komunalne karakteristike. U stvari, ruski seljaci nisu bili ništa manje obični članovi od, recimo, Britanaca, a poznati ruski sociolog Pitirim Sorokin (1889-1968) imao je sve razloge da kaže da je „sto hiljada seljačkih republika živelo pod gvozdenim krovom autokratske monarhija”. Konačno, zbog etničke raznolikosti svojstvene Rusiji, država je uvijek bila tolerantna prema postojanju različitih nacionalnih oblika samouprave na teritoriji zemlje.

Samoupravljanje i demokratija

Principi samouprave u ovom ili onom obliku postojali su u svim državama antike, uključujući despotizam sa svojim kruto centralizovanim sistemom moći na čelu sa oboženim monarhom. Međutim, pravi temelji demokratije, građanstva, samouprave u njihovom modernom smislu postavljeni su u Grčkoj. Iskustvo antičkog polisa zanimljivo je, prije svega, jer se u njemu formirala ideja građanina kao slobodne osobe koja ima jednaka prava sa ostalim građanima da učestvuje u vlasti i da bude odgovoran za ono što se dešava u to.

„Poticaj za demokratski oblik vlasti dolazi od onoga što bismo mogli nazvati logika jednakosti”, - primjećuje klasik moderne političke misli Robert Dahl (r. 1915). Jednako učešće građana u polugama vlasti, koje osigurava demokratska struktura društva, čini se temeljnom garancijom efikasne samouprave. U stvari, koncepti "demokratije" i "samouprave" nižu se u jednu semantičku seriju, budući da jedni druge uslovljavaju i obezbeđuju. Od antike do modernog doba, stepen demokratije u društvu bio je direktno proporcionalan širenju samoupravnih veština među njegovim građanima. Štaviše, samo ljudi koji su u stanju da vlastitu inicijativu suprotstave inicijativi države spremni su za samoupravu. Ograničenje suvereniteta, ugrađeno u svaki model demokratije, preduslov je za samoupravu. Za aktivnosti samouprave potrebna je javna platforma koju ne zauzima država – ono što se zove civilno društvo. A, kao što znate, uspijeva samo u demokratskim zemljama, jer stalno ograničava moć i ispravlja svoje postupke.

Inferiornost demokratskih procedura, nizak kvalitet političkih institucija i apsolutizacija državne vlasti postali su glavni faktori koji koče razvoj stvarne samouprave u današnjoj Rusiji. S tim u vezi, među domaćim istraživačima je postalo prilično rašireno stanovište da sama priroda političkog režima izgrađenog Ustavom iz 1993. godine ne podrazumijeva prisustvo jakih opština u zemlji. Osim toga, rusko iskustvo potvrđuje još jedan važan obrazac: želja građana da učestvuju u rješavanju javnih pitanja direktno je proporcionalna njihovo posedovanje imovine. Stanovništvo bez imovine je politički neodgovorno, ne samo kod nas, već iu svijetu. Dakle, prilično efikasno sprovođenje samoupravnih funkcija od strane predrevolucionarne seljačke zajednice zasnivalo se na činjenici da su u donošenju raznih odluka u stvarnosti učestvovali samo najprosperitetniji vlasnici, čiji je udeo bio veoma mali. „Teoretski, samo oko 10 posto seljaka je imalo pravo da učestvuje na skupovima, u seljačkim sudovima, da bi bili birani na različite izborne funkcije“, primećuje ruski istoričar Boris Mironov (r. 1942). Shodno tome, neuspešno sprovođenje privatizacije, koja se dogodila nakon odlaska KPSS i konsolidovala upadljivu društvenu nejednakost i hronično siromaštvo većine naših sugrađana, nije mogla da doprinese uspostavljanju slobode na lokalnom nivou i preokrenula je čak i najnepromišljeniji optimisti iz praktične politike.

Samoupravljanje u predrevolucionarnoj Rusiji

16. vek igra posebnu ulogu u razvoju lokalne samouprave u Rusiji, kada je 1555. dekretom Ivana IV (1530-1584) sistem institucije zemstva, prvi put u istoriji Rusije, čime je početak izborne samouprave zaista uveden u praksu izgradnje države. Ovlašćenja zemskih vlasti tada su pokrivala sve grane vlasti: policijsku, finansijsku, ekonomsku, sudsku. Smutno vrijeme, međutim, prekida normalan razvoj samoupravnih institucija, a period oporavka koji slijedi karakterizira koncentracija i koncentracija moći. Od druge polovine 17. veka glavne ličnosti lokalne samouprave postaju neizabran lica su guverneri, a aktivnost narodnog predstavništva, shodno tome, opada.

Posmatrač koji krene da otkriva periode ruske istorije koji su najpovoljniji za razvoj lokalne inicijative i samoorganizovanja, praktično ih neće moći pronaći. Dakle, velika reorganizacija lokalnog života, poduzeta u vrijeme vladavine Petra I (1687-1725), bila je inspirirana jednim ciljem: racionalizacijom oblika i metoda. stanje kontrolu nad svim sferama javnih aktivnosti u cilju maksimiziranja efektivne promocije stanje ista interesovanja. Zaduživanje njemačkih i švedskih općinskih institucija, koje se dešavalo u to vrijeme, nije imalo gotovo nikakve veze sa duhom istinske samouprave. Istina, podsticanjem razvoja trgovine, prvi ruski car pokušao je da uvede početke javne inicijative u gradovima u kojima je živjela većina trgovaca i industrijalaca, ali nakon njegove smrti, 1727. godine, gradsko stanovništvo je ponovo podređeno ovlašćenja gradskih guvernera.

Katarina II (1729-1796) u trećoj četvrtini 18. veka počinje praktično iznova da gradi lokalnu samoupravu u Rusiji. Štaviše, lokalne institucije stvorene u to vrijeme bile su usko povezane sa posjedovnim sistemom, odnosno samouprava nije bila zemstvo, već isključivo klasa. Uprkos činjenici da su izborne institucije predviđene „Pismom pisama gradovima“ ostale uglavnom na papiru, inicijative carice ukinule su besplatne službene obaveze koje su opterećivale gradsko stanovništvo zemlje dve stotine godina. Kao rezultat toga, do kraja Katarinine vladavine, urbana ekonomija je pokazivala znakove primjetnog oživljavanja, što, međutim, nije postalo održivi trend.

Sljedeća faza transformacije povezana je s imenom Aleksandra II (1818-1881). Reforma Zemstva i grada, koju je preduzeo 1860-ih, imala je za cilj davno zakasnelu decentralizaciju ruskog sistema vlasti. Prema nekim autorima, tek počevši od ove reforme možemo govoriti o pravoj lokalnoj samoupravi u Rusiji. U pokrajinama i srezovima stvarani su zemski organi - birane zemske skupštine i zemska veća koje su oni birali. Zemsko biračko pravo određivalo se imovinskim kvalifikacijama, a izbori su bili po staleškom principu. Zadaci organa zemske samouprave uključivali su opšte upravljanje lokalnim poslovima - posebno upravljanje imovinom, kapitalom i novčanim prikupljanjem zemstva, upravljanje dobrotvornim ustanovama zemstva, razvoj trgovine, narodnog obrazovanja i zdravstva. briga.

Važno je napomenuti da organi zemstva i gradske samouprave nisu bili potčinjeni lokalnoj upravi, već su delovali pod strogim nadzorom guvernera i ministra unutrašnjih poslova. Štaviše, kako je navedeno u zakonu, "zemske institucije, u krugu predmeta koji su im povereni, deluju samostalno". Zapravo, u Rusiji su u to vrijeme paralelno koegzistirala dva sistema lokalna vlast: stanje kontrolu i zemstvo-urbano self management. Tako su lokalna pitanja bila odvojena od nacionalnih. Nedostatak novina je bio što je sistem zemstva uveden u samo trideset četiri pokrajine, odnosno na manjem dijelu carske teritorije, ali je i u takvoj situaciji emancipacija građanske inicijative blagotvorno djelovala na razvoj, na primjer, medicinske zaštite, obrazovanja i putnih objekata.

Situacija se ponovo promenila za vreme Aleksandra III (1845-1894), kada su 1890-ih revidirane odredbe o gradskim i zemskim ustanovama. Guverneri su, posebno, dobili pravo da obustave izvršenje odluka izabranih skupština zemstva, ne samo ako su u suprotnosti sa zakonom, već i ako „očigledno krše interese lokalnog stanovništva“. Ponovo je ukinuta izolacija samoupravnih struktura od države i razbijen nekadašnji, zdravi dualizam: država se ponovo okrenula direktnoj intervenciji u poslove seoskih i gradskih zajednica.

Sporovi o ulozi zemstva i gradske samouprave u predrevolucionarnoj Rusiji još uvijek traju iu njima se često iznose suprotna mišljenja. Međutim, jedno je jasno: zemstvo i gradska samouprava oblikovali su se u jedinstvenim društveno-istorijskim uslovima i samo u njima su mogli biti efikasni. Stoga, bilo kakve prijedloge da se ovo iskustvo prenese u modernu Rusiju treba prepoznati kao neosnovane i nerealne.

Sovjetski model lokalne samouprave

Tradicije samoupravljanja u periodu dominacije komandno-administrativnog sistema su u velikoj mjeri izgubljene i zamijenjene stavovima koji su procese donošenja bilo kakvih odluka povezivali sa vertikalnom administracijom. Sovjetski model organizacije lokalne uprave karakterizirale su sljedeće karakteristike:

• formalnu prevagu predstavničkih organa vlasti nad organima izvršne vlasti, dok se faktički obezbjeđuje pravo na donošenje političkih, kadrovskih i drugih važnih odluka za organe stranke;
• formalni izbor organa lokalne samouprave (veća), prisustvo formalne mreže organa javne samouprave i javnih organizacija. U stvari, ova tijela su bila pod kontrolom partijskog sistema i stoga su, poput carskih predreformskih institucija zajednice, bila usmjerena na ispunjavanje državnih zadataka, a ne zadataka koje postavljaju lokalne zajednice;
• svaki nivo vlasti imao je određenu funkcionalnu autonomiju, koja je bila kombinovana sa hijerarhijskom subordinacijom javnih vlasti, sposobnošću viših nivoa da se mešaju u poslove nižeg nivoa;
• shvatanje saveta kao organa državne vlasti, što je značilo ideološko negiranje lokalne samouprave.

Sovjetski sistem se odlikovao jedinstvom administrativno-teritorijalne strukture zemlje. Istovremeno, obim zemlje i njena raznolikost objektivno su onemogućili totalnu državnu upravu. Neka sfera života prepuštena je lokalnim vlastima, koje su imale čvrstu vezu sa stanovništvom, štiteći njegove interese. Do sada je očuvana tradicija obraćanja građana "izvršnom odboru", odnosno lokalnim vlastima. Istovremeno, lokalne vlasti su imale dovoljno nadležnosti i resursa za rješavanje problema od lokalnog značaja, čime je osigurana stabilnost odnosa ove vlasti sa stanovništvom.

Lokalna samouprava u postsovjetskom periodu (90-te)

Kao što je poznato, samouprava u SSSR-u nije imala autonomiju: i lokalne i regionalne vlasti bile su dio vertikalno integriranog državnog mehanizma. Sistem javne vlasti priznavao je jedinstvo državnih vlasti, izgrađeno na principu demokratskog centralizma, tj. podređenost i odgovornost nižih organa od strane viših državnih organa (preko Sovjeta i njihovih izvršnih organa) do najnižih teritorija – gradova i seoskih naselja.

Reforma lokalne samouprave u postsovjetskoj Rusiji naišla je na ograničenja postavljena političkim prilikama na federalnom i regionalnom nivou, generalno, politika izgradnje države u zemlji stvorila je nepovoljan okvir za razvoj lokalne autonomije, a nisu bili dovoljno uticajni akteri - agenti opštinskih reformi. Dakle, od ranih 1990-ih Ruska politika u oblasti lokalne samouprave zavisila je od opšte logike procesa političke transformacije i izgradnje institucija. Dakle, u periodu 1990-1991. politički kontekst reforme postavljen je sukobom dva glavna aktera – KPSS i antikomunističke opozicije, 1991-1993. kontekst je postavio sukob između predsjednika Ruske Federacije i Kongresa narodnih poslanika i Vrhovnog sovjeta. U 1993-2000 kontekst reforme bio je povezan sa interakcijom između federalnih izvršnih vlasti i organa vlasti konstitutivnih entiteta Ruske Federacije.

Od 1990-ih evolucija samouprave počinje da zavisi od opšte prirode političke transformacije naše zemlje, budući da je „sveruski politički razvoj igrao glavnu ulogu u procesu uspostavljanja lokalne politike“, međutim, lokalna autonomija je bila teško da je među prioritetima novih, demokratskih ruskih vlasti. Konkretno, u okviru ustavnog procesa, problem lokalne samouprave zauzimao je podređeno mjesto u odnosu na problem federalnih odnosa; zbog toga je federalizacija u Rusiji bila daleko ispred poboljšanja komunalne sfere. Generalno, za većinu ruskih političkih aktera prethodne decenije „problemi opštinske autonomije bili su na periferiji njihovih interesa i za njih nisu bili od bitnog značaja. Novoj ruskoj vladi nisu bili potrebni ni izbori šefova administracija, ni postojanje lokalnih Sovjeta.

Međutim, 1993. godine, usvajanjem važećeg Ustava Ruske Federacije, klatno razvoja lokalne samouprave zamahnulo je u pravcu jačanja opštinske autonomije. U nizu normativnih akata utvrđena je nezavisnost lokalne samouprave. Formacija je počela razne modele njegove organizacije, što je bilo sasvim u skladu sa raznolikošću ruskog političkog i kulturnog pejzaža.

Prema Ustavu usvojenom u Rusiji u decembru 1993. godine, organi lokalne samouprave nisu uključeni u sistem državnih organa - ova inovacija je paus papir pozajmljen u zemljama anglosaksonskog modela lokalne samouprave, dok Rusija je oduvijek bio bliži neanglosaksonskom modelu, koji karakterizira potpuna autonomija zajednica i razvoj države iz "utrobe" zajedničkog života, ali kontinentalni model, prema kojem se država značajno i stalno miješa u životu opština. Ipak, Ustavom je osigurana nezavisnost lokalne samouprave, čije su glavne karakteristike:

• po obimu, ovlašćenja lokalne samouprave treba da budu dovoljna da rešavaju probleme lokalne javne vlasti, odnosno da efikasno rešavaju sva pitanja od lokalnog značaja;
• država zakonski garantuje nemiješanje u prava lokalne samouprave od strane drugih subjekata pravnih odnosa (posebno organa javne vlasti subjekata federacije, fizičkih i pravnih lica). Član 133. Ustava Rusije predviđa sudsku zaštitu prava lokalne samouprave kao garanciju;
• ograničenje prava lokalne samouprave dozvoljeno je samo na osnovu zakona.

Istovremeno se, međutim, pokazalo da je "ideja 'odvajanja' lokalne samouprave od države, ugrađena u ruski ustav, zasnovana na praksi koja nije ukorijenjena u ruskom društvu". Ubrzo je jasno identifikovana grupa regiona-protivnika lokalne samouprave, u kojima je tendencija nacionalizacija posljednji. Regionalna pravna osnova u to vrijeme formirana je krajnje neravnomjerno, a zakoni subjekata Federacije često su sadržavali norme koje su bile u suprotnosti sa saveznim zakonodavstvom. Po pravilu se u takvim slučajevima radilo o prekoračenju ovlaštenja regionalne vlasti u odnosu na opštinske vlasti.

Ovlašćenja lokalne samouprave detaljnije su definisana Saveznim zakonom iz 1995. godine „O opštim principima organizovanja lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“, u kojem su ovlašćenja formulisana prema principu razgraničenja prava. državnih organa Ruske Federacije (član 4), prava državnih organa konstitutivnih entiteta Ruske Federacije (član 5) i subjekata lokalne uprave (član 6). Državna duma Rusije usvojila je ovaj zakon tri puta (!) i posljednji put kvalifikovanom većinom nadvladala veto Vijeća Federacije. Vijeće Federacije je dva puta odbacilo ovaj zakon - prvi put zbog neslaganja sa pojedinim odredbama, drugi put ga je nakon uspješnog rada vlastite komisije za mirenje, koja je jednoglasno dala saglasnost na usaglašenu verziju zakona, u potpunosti odbacilo. Međutim, 28. augusta 1995. predsjednik Ruske Federacije potpisao je zakon koji mu je poslala Državna duma nakon što je prevazišao veto Vijeća Federacije. Ovako dug put donošenja Zakona objašnjava se izuzetno teškom konfrontacijom pristalica i protivnika opštinske autonomije, a ovi drugi - čelnici izvršne vlasti regiona - upravo su činili grupu otpora u Vijeću Federacije.

Treba napomenuti da se u regionima pravna osnova lokalne samouprave formirala izuzetno heterogeno: tokom 1995. godine usvojeno je 13 zakona konstitutivnih entiteta Ruske Federacije o lokalnoj samoupravi, tokom 1996. godine - još 44 zakona, zakonodavna baza u ovoj oblasti stvorena je u regionima tek početkom 1999. godine. Kvalitet regionalnog zakonodavstva je od samog početka izazvao ozbiljne kritike, jer je sadržavao norme koje nisu u skladu sa Ustavom Ruske Federacije i saveznim zakonodavstvom.

U aprilu 1998. Rusija je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi; ovaj događaj se sada može smatrati završnim akordom u kratkotrajnom procesu jačanja lokalne autonomije nakon sloma komunizma.

Opštinska reforma (2000-te)

Konceptualni temelji reforme lokalne samouprave definisani su u Vladinom Konceptu podjele nadležnosti između saveznih državnih organa, državnih organa konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i organa lokalne samouprave o općim pitanjima uređenja državnih organa. i lokalne samouprave 2002. godine. Oni su utvrđeni Saveznim zakonom br. 131-FZ.

Opštinske formacije gradskih naselja, koje su proizašle iz same logike ustavnih normi;

jasno razgraničenje nadležnosti i ovlaštenja između nivoa javne vlasti (javne vlasti subjekata Federacije, lokalne vlasti općina različitih vrsta - opštinski okruzi, seoska i gradska naselja);

razgraničenje rashodnih obaveza između nivoa javne vlasti, konsolidacija izvora prihoda u skladu sa obimom rashodnih ovlašćenja i eliminisanje nefondovskih mandata.

Shodno tome, glavne promjene u dosadašnjem sistemu lokalne samouprave bile su:

• prelazak na istinski jedinstvenu zakonodavnu osnovu za organizaciju lokalne samouprave u zemlji;
• stvaranje svuda (osim infrastrukturno samodovoljnih gradova) dva nivoa samouprave - naselja (koja su ranije postojala samo u 31 konstitutivnom entitetu federacije) i opštinskih okruga;
• jasna definicija iscrpne liste pitanja od lokalnog značaja sa odgovarajućom raspodelom izvora prihoda i obaveza rashoda.

Federalnim zakonom br. 131-FZ utvrđeno je da u saveznim gradovima Moskvi i Sankt Peterburgu, u skladu sa poveljama ovih konstitutivnih entiteta Ruske Federacije, lokalnu samoupravu provode lokalne samouprave na urbanim područjima .

U stvari, Federalni zakon br. 131-FZ ispunio je „opšti okvir“ opštinske organizacije ustanovljene Ustavom Rusije posebnim zakonodavnim sadržajem. Reforma je uključivala uvođenje evropskih kontinentalnih standarda (posebno njemačkog iskustva). U Rusiji je stvoren dvostepeni sistem lokalne samouprave (opštinski okruzi i naselja) i smatralo se da svaki nivo funkcioniše autonomno od drugih i od državne vlasti sa jasnim razgraničenjem nadležnosti i ovlašćenja. Ovo je viđeno kao garancija stvaranja istinski samoupravnog sistema javne vlasti na osnovnom nivou.

Nije bilo moguće u potpunosti riješiti postavljene zadatke, a posebno nisu riješeni problemi jasnog razgraničenja odgovornosti, stvaranja ravnoteže snaga unutar regiona, na terenu. Danas je potrebna dalja – postepena, dosljedna i promišljena – modernizacija postojećeg sistema lokalne samouprave. Međutim, uz sve neriješene probleme, ne može se poreći da se reforma općina u Rusiji dogodila.

Preporučeno čitanje

Gelman V., Ryzhenkov S., Belokurova E., Borisova N. 2002. Autonomija ili kontrola? Reforma lokalne uprave u ruskim gradovima, 1991-2000.

Dahl R. 2000. On Democracy.

Creveld M. van. 2006. Uspon i pad države.

Pašencev V. 1999. Organizacija lokalne samouprave u ruskim regionima: figure i vrste. U: Reforma lokalne samouprave u regionalnoj dimenziji. Ed. S. Ryzhenkov i N. Vinnik.

Pushkarev S. 1985. Samoupravljanje i sloboda u Rusiji.

Čerkasov A. 1998. Komparativna lokalna uprava: teorija i praksa.

Elazar D. 1998. Državno-lokalni odnosi: unija i domaća vladavina. U: Governing Partners: State-Local Relations in the United States. Ed. od R.Hansona, Boulder, Kolorado

Hague R., Harrop M. 2001. Komparativna vlada i politika: Uvod. 5th ed. Basingstoke: Palgrave.

Ross C. Campbell A.(ur.). 2009. Federalizam i lokalna politika u Rusiji. London i New York: Routledge.

Lokalna samouprava Drevne Rusije

Važan znak prisustva lokalne samouprave u gradovima je, po našem mišljenju, formiranje posebnih zajednica na gradskim ulicama. Članovi ovih zajednica zvali su se uličanima i imali su svoje izabrane uličanske starješine. Imali su čak i svoje ulične sudove, skupove i veče.

Nadležnost lokalne samouprave. Već u tom dalekom istorijskom periodu u stvarnom životu formiraju se elementi koncepta nadležnosti samoupravnih zajednica.

Nadležnost su zajednice vršile preko vijeća i tijela koje su oni birali kroz ostvarivanje prava i obaveza u odnosu na pojedine subjekte nadležnosti.

S. V. Yushkov, karakterizirajući Novgorodsko veče, napominje da je "veča, prije svega, bila zakonodavno tijelo." Ona je birala, smenjivala zvaničnike i, shodno tome, vršila vrhovnu kontrolu nad njima. U isto vrijeme, veča je bila zadužena za finansije: utvrđivala je poreze i pravila njihov raspored. Bila je zadužena i za vanjsku politiku - objavila je rat i sklopila mir. Veche je, osim toga, imao najvišu sudsku vlast.

Posadsky i Tysyatsky pripadali su izvršnoj vlasti. Posadnici Novgoroda su učestvovali na sudu, vodili direktne pregovore sa susjednim državama. Hiljade u Novgorodu regulisale su trgovinu, bile su sudije u privrednim predmetima.

Vidimo da je stariji grad rješavao opštenacionalne probleme uz pomoć direktnog oblika demokratije, a to je bila veča, i uz pomoć izabranih zvaničnika koji su predstavljali izvršnu vlast.

Što se tiče veha ulica, pojedinih strukovnih zajednica, prigradskih naselja i njihovih izabranih funkcionera, oni su rešavali probleme na osnovu odluka višeg, gradskog veća, bliskih potrebama i zahtevima lokalnog stanovništva.

To je, očigledno, uključivalo organizaciju naplate poreza, obradu zemlje, proizvodnju raznih vrsta proizvoda i dobara, razvoj zanatstva i ribarstva, razvoj teritorija itd.

U nadležnost veća opština, ulica, prigradskih naselja bila su i pitanja izbora njihovih starešina i drugih izabranih funkcionera. U određenom broju slučajeva, lokalne veče su obavljale sudske funkcije kao prvostepeni sud.

Osim toga, zbog činjenice da je veča ipak birala svoje starješine, odredila je i obim njihovih ovlaštenja. Takve ovlasti su bile: učešće starešina u gradskom vijeću, pravo starešina da predstavljaju ostale učesnike u gradskom vijeću.

Poglavari i drugi izabrani funkcioneri obavljali su privredne funkcije i operativno rukovođenje lokalnim poslovima, okupljali ljude na veči, vodili veče, organizovali rad zajednica, zastupali njihove interese u raznim aspektima, sve do zaključenja međunarodnih ugovora.

Pravni osnov za organizaciju i djelovanje lokalne samouprave bile su odluke veha starijeg grada, kao i vlastite odluke koje su na osnovu njih donosile veke dijelova grada, ulica, prigradskih naselja i pojedinih zajednica. . Lokalno donošenje pravila nije trebalo da bude u suprotnosti sa odlukama donetim na Večeri starijeg grada. Centralni akt, koji donekle reguliše pravni status lokalne samouprave, je Ugovor kneza Igora sa Grcima iz 945. godine.

Prva indikacija ovog ugovora odnosi se na značaj zemščine u Rusiji. Na prvoj stranici ugovora nalazi se niz imena ambasadora poslatih u Grčku da zaključe sporazum. Ovde se pored poslanika od Igora, od njegovog sina Svjatoslava, od kneginje Olge nalaze imena poslanika iz neke Slave Predslave, od ratnika i od trgovaca, odnosno ovde srećemo predstavnike zajednica kao samoupravnih jedinica.

Naravno, postojanje određenih ovlašćenja i njihovo sprovođenje povezani su sa materijalnom osnovom lokalne samouprave. B. Čičerin je smatrao da beneficije, odnosno položaj članova zajednice zavise od njenog imovinskog statusa. Prema njegovim riječima, zajednica je kao privatna kompanija imala svoju imovinu, svoju ekonomiju, svoj budžet, ulice, puteve, vodene puteve, zgrade. Takođe je posjedovala zemljište. U suštini, imovina u vlasništvu zajednice namijenjena javnim potrebama. Prisutnost imovine bila je upravo osnova autoriteta zajednice, uz pomoć koje je obavljala svoje funkcije.

B. Čičerin je zajednicu posmatrao kao lokalnu zajednicu u odnosu na svoje članove, kao pravno lice koje poseduje imovinu, kao centar uprave. Već u ovom periodu lokalna samouprava u obliku zajednice imala je sve potrebne znake ekonomske i pravne samostalnosti.

Odnos lokalne komunalne samouprave sa centralnom vlašću. Najvažnije pitanje od značaja u svim periodima razvoja lokalne samouprave je pitanje njenog odnosa sa centralnom vlašću.

U ovom periodu odnos se gradio, sudeći po Nestorovoj izjavi, po principu podređenosti predgrađa starijim gradovima, koji su bili politički centri. Iz gornjeg Nestorovog izraza: „Novgorodci od početka, i Smoljani, i Kijani i sve vlasti, kao da se na večeri slože na misao, i na ono što stariji misle, da će podgrađe postati“ sledi. da su odluke donesene na veči starijeg grada, bile zakon, obavezujući na volju, uključujući i veče, službenike i lokalne samouprave prigradskih naselja, ulica, zajednica itd.

U Novgorodskoj zemlji, gdje je veča ozbiljno ograničavala kneževsku moć, knez je mogao utjecati na lokalne vlasti u manjoj mjeri. On zapravo nije imao pravo na imovinu, da obavlja efektivne finansijske i poreske poslove. Čak ni starješine, koje je birala ulična, prigradska veča, zapravo nisu poslušale kneza. Oni su se pokoravali odlukama starešine i onih koji su ih birali. Ovo svedoči o velikom značaju i delotvornosti narodne vlasti u ličnosti veče i činovnika koje ona bira.

Zemshchina je mogla dobro utjecati na kneza i prisiliti ga da obavlja određene zadatke. Tako je, na primjer, kijevska zemščina prisilila kneza Svjatoslava da odustane od pohoda na podunavsku Bugarsku, kada su Pečenezi napali Kijev u njegovom odsustvu. I Svyatoslav je poštovao uputstva Zemstva.

Interakcija sa centralnom vlašću se sastojala i u tome što su u sastav gradskog veća nužno bili predstavnici delova starijeg grada, ulica, naselja i prigradskih naselja. Sličan oblik, sudeći prema izvorima ruskog prava, kao i zaključcima niza pravnika i istoričara, bio je prilično uobičajen u Rusiji.

Takav pristup formiranju vrhovnog zakonodavnog tijela, koje je bila veha starijeg grada, ujedinio je interese naroda i u političkom i u ekonomskom smislu.

Kao rezultat toga, ovo je postao jedan od važnih koraka ka formiranju državnosti. Najprije su se Sloveni ujedinjavali oko gradova, a zatim su gradovi počeli gravitirati ka većim političkim centrima. Ujedinjenje velikih gradova sa njihovim predgrađima upravo je završilo onim što se zove država.

U odnosu na ovaj period, samouprava se može definisati kao direktno učešće ljudi u lokalnoj unutrašnjoj upravi, organizovanoj na nivou zajednica, ulica, delova grada, prigradskih naselja, na osnovu sopstvene proizvodnje, imovine, izbora službenika, zavisno od odluka centralne predstavničke vlasti o određenom krugu pitanja.samostalnost u rješavanju problema od lokalnog značaja.

Razvoj lokalne samouprave nakon prihvatanja hrišćanstva

Usvajanje hrišćanstva 988. godine imalo je opipljiv uticaj na rusko društvo. Uvođenjem hrišćanstva, nekadašnjim elementima - slovenskim i varjaškim - pridružio se novi element - vizantijski u ličnosti hrišćanske crkve i klera koji su u Rusiju došli iz Vizantije.

Pojavom kršćanske vjere širi se krug subjekata samouprave. Uz proizvodne i teritorijalne zajednice, slovenski narodi imaju monašku i crkvenu samoupravu, koja kombinuje proizvodno-teritorijalni princip izgradnje.

U Pskovu se, na primjer, sveštenstvo nekoliko crkava ujedinilo pod jednom crkvom u katedralu, koja je iz svoje sredine birala dva crkvena starješine koji su upravljali poslovima njihove katedrale.

Stari sistem zemstva, koji je činio osnovu života ruskog društva, nastavio je postojati kao i prije, štitio je zakonitu nezavisnost društva od bilo kakvih vanjskih zahtjeva, doprinosio njegovom postepenom i ispravnom razvoju i nije dozvolio smrt ruskog naroda. u kneževskim sukobima i ratovima sa vanjskim neprijateljima.

Teritorijalnu osnovu lokalne komunalne samouprave činili su mlađi gradovi, prigradska naselja, sela, volosti, groblja.

Gradovi su tada nazivali te glavne velike zajednice kojima su se pridružile male zajednice. Podijeljeni su na starije gradove i predgrađa i imali su unutrašnju administrativno-teritorijalnu podjelu, zbog proizvodnog faktora.

Administrativna struktura Pskova bila je osebujna. Administrativno, grad Pskov je bio podijeljen na šest krajeva, odnosno okruga. Krajevi su bili podijeljeni na ulice. Ostatak pskovske zemlje bio je podijeljen na 12 predgrađa. Predgrađa su bila podređena vlastima Končana. Dva predgrađa su bila pričvršćena na svakom kraju.

Pogranična teritorija Pskova bila je podijeljena na takozvane usne, ili okruge, koji su, pak, bili podijeljeni na volosti. Volosti su bile podijeljene na nekoliko sela i zaselaka.

Seoske zajednice Rusije bile su podijeljene na sela i počinke, a nekoliko sela i počinki, koji su bili međusobno povezani, formirali su nove centre podređene gradovima i zvali su se volosti.

Očigledno je da je administrativna podjela bila usko povezana sa prisustvom faktora proizvodnje i spoljne trgovine. Štaviše, proizvodni faktor je odredio administrativnu podjelu. Sa porastom broja industrijskih zajednica, mijenjala se i administrativna podjela grada: svi dijelovi grada, predgrađa, groblja, sela bili su u vertikalnoj podređenosti. Uprkos tome, lokalna samouprava je postupila. To je bilo zbog činjenice da je počivao na imovini koja je pripadala zajednicama.

Ekonomsku osnovu lokalne samouprave činile su različite zajednice po zanimanju. Zajednice su po pravilu bile nekoliko proizvodnih ili trgovačkih kolektiva. Na teritoriji ulice, delu grada bilo je zajednica, u gradu ih ima veliki broj.

Zajednica se uglavnom zasnivala na proizvodnji. Samostalno je stvorila materijalnu osnovu za sebe i, naravno, imala zasebnu imovinu kojom je samostalno raspolagala. Sva pitanja u vezi sa raspodjelom rezultata rada rješavala su se na skupštini ili vijeću zajednice. Zajednica je štitila svoje članove u vanjskim odnosima, bila je odgovorna za njihove postupke.

U Novgorodu je u ovom periodu postojalo preko 50 vrsta zanata. Zanatlije su ovdje činile glavninu stanovništva, odnosno zajednica je zadržala proizvodno-teritorijalni karakter. Stanovnici naselja su se bavili poljoprivredom, pčelarstvom, pčelarstvom, ribarstvom, zanatima, građevinarstvom, trgovinom, zapregom, stočarstvom itd. Ljudi su davali prednost onome što im je davalo sredstva za život i normalne uslove za život.

U Pskovu su značajno mesto zauzimali zanatstvo, građevinarstvo i trgovina. Zajednice su imale zanate kao što su kožarski, krznarski, suknerski, krojački, obućarski, grnčarski, šeširarski zanati, itd. Ovdje se uzgajao lan, raž, hmelj, konoplja, proizvodio se vosak, riblje ulje, ribolov, lov i pčelarstvo. su sprovedene.

Zajednice ovog perioda zastupljene su u književnosti 19. veka. i izvore ruskog prava jasnije i jasnije. To se očituje u tome što su, na primjer, trgovačke zajednice prikazane kao organi lokalne samouprave, formirani samo iz redova trgovaca koji su imali svoj kapital i uložili u komunalnu blagajnu u vidu određenog novca.

Posebno je jasno prikazana suština formiranja trgovačkih zajednica u Novgorodu. Diploma Vsevoloda crkve sv. Ivana u Petryatiny Dvoru ističe: „A ko hoće da uloži u trgovce u Ivanskom i da trgovcima vulgarnim ljudima prilog od 50 grivna srebra i hiljaditi Ip tkanine, a ne ulaže u trgovce i ne daje 50 grivna srebra, inače nije vulgaran trgovac.”

Zajednice i stotine "crnih ljudi" bili su ljudi koji su imali svoja dvorišta na gradskom komunalnom zemljištu i bili vlasnici, a sve zemske dužnosti koje su na njima ležale određivale su se udjelom komunalnog zemljišta u njihovom posjedu. Ipak, urbani stanovnici koji nisu posjedovali komunalno zemljište nisu se smatrali članovima zajednice i nisu imali pravo glasa u komunalnoj vlasti, a nisu ni plaćali poreze.

Ovo ukazuje da su se zajednici mogli pridružiti samo oni koji su imali imovinsku kvalifikaciju.

Isto se kaže i za zemske zanatlije, odnosno za zajednice zanatlija. Zemski zanatlije su bili oni koji su posedovali određeni deo opštinskog gradskog zemljišta i, kao članovi zajednice, nosili zemski porez od svojih zanata i, preko svojih izabranih starešina, učestvovali u zemskoj upravi.

Russkaya Pravda svedoči o imovinskoj kvalifikaciji za formiranje zajednica: samo onaj koji je godišnje davao određeni iznos priznat je kao član vervi (zajednice).

Dakle, praksa i zakonodavstvo tog perioda fiksirali su imovinsku kvalifikaciju za formiranje zajednice, koja je bila primarna institucija lokalne samouprave. Iz ovoga proizilazi da je onaj ko je posjedovao određenu imovinu i bio član proizvodne, trgovačke i druge zajednice imao pravo da upravlja javnim poslovima.

Oblici samouprave ostali su isti kao iu predhrišćanskom periodu.

Prvo, zadržale su svoj značaj veče (sastanci) ulica, delova grada, crkvenih dvorišta, sela, volosti, opština, u kojima su učestvovali samo pripadnici zajednica. Aktivnosti veche su i dalje bile podređene prirode. I. D. Belyaev bilježi sljedeće: „Cijelom regijom, koja je bila privučena svojim starim gradom, istovremeno je vladala veča starog grada, od koje su ovisila i predgrađa; svako predgrađe je imalo i svoju veču, koja se pokoravala volostima koje su bile privučene gradu; isto tako, volosti i svaka mala zajednica imale su svoj svijet, svoju veču, čijoj su se kazni članovi zajednice morali pokoravati.

Lokalna samouprava ovog perioda djeluje kao upravljačka institucija čiji je razvoj povezan sa konsolidacijom administrativnih jedinica udruživanjem zajednica oko starijih gradova i prigradskih naselja, te stvaranjem velikih političkih centara.

Drugo, lokalnu samoupravu su vršili izabrani zvaničnici, koje je birala dotična veča. Po pravilu, to su bile starešine zajednica, ulične starešine, Končanske starešine (u Novgorodu i Pskovu), starešine sela, opština i Gubska, itd. Pored toga, istorija pominje sote, koje su birale stotine. Stotine se odnosi na pojedinačne zajednice koje su djelovale u gradovima. Socki se spominju ne samo u Novgorodu, već iu Kijevu, Vladimiru, Galiču.

Starešine i socki obavljali su izvršne i administrativne funkcije.

Nadležnost lokalne samouprave u ovom periodu je manje-više određena. Veče delova grada, predgrađa, gradova, volosti, sela obavljale su svoje funkcije, činovnici birani na veči - svoje.

Na primjer, pitanja naoružavanja određenog broja trupa, podizanja gradskih zidina, učešća u sklapanju sporazuma sa susjednim državama, upravljanja prigradskim naseljima, ubiranja poreza, izgradnje mostova u gradovima i organizovanja proizvodnje u raznim oblastima bila su stavljena u nadležnost okruga grada Pskova.

Prema Jaroslavovoj povelji, crne stotine, koje su bile jedinice lokalne samouprave, bile su dužne da održavaju pločnike u gradu ravnopravno sa ostalim staležima, kao i da održavaju gradska utvrđenja.

Nadležnost koju su imali delovi grada ili druge samoupravne proizvodne i teritorijalne jedinice delila se na nadležnost veče i nadležnost izabranih funkcionera.

Na veče (sastancima) rješavana su najvažnija pitanja od lokalnog značaja i unutrašnjeg života zajednica, kao i ona od gradskog značaja.

Izabrani dužnosnici (poglavari, centurioni) imali su nadležnost proisteklu iz nadležnosti veče. Oni su bili izvršioci volje izražene na veči i bili su dužni da sprovedu sve njene odluke. Funkcije izvršne i administrativne prirode dodijeljene su starješinama, sotskom. Veće (skup) donosile su odluke, starješine i centurioni su bili dužni da organizuju njihovu provedbu.

Poglavar ulice (uličanski poglavar) u Novgorodu organizirao je izvođenje radova na uređenju okoliša, nadgledao red, vodio evidenciju o stanovnicima-vlasnicima, ovlastio i registrirao transakcije za zemljišne posjede, dvorišta i kuće.

Ulične starešine u Pskovu, pored toga, raspolagale su novcem ulične zajednice, vodile knjige sa spiskovima osuđenih. Što se tiče starešina trgovačkih zajednica i centuriona, I. D. Beljajev primećuje: „Ovi predstavnici i poglavari svake zajednice upravljali su svim poslovima i sudom: oni su takođe prikupljali i upravljali prilozima koje su dobijali od svakog novog člana koji je ušao u trgovačku stotinu ili zajednicu.“

Za ostvarivanje kompetencije bilo je potrebno imati ne samo proizvodnu bazu, već i finansijska sredstva. Prema I. D. Martysevichu i O. V. Martyshinu, krajevi i ulice gradova Novgoroda i Pskova imali su svoj novac. Iako O. V. Martyshin iznosi samo pretpostavke.

Savezi zajednica, u čijoj su ulozi nastupali krajevi i ulice, imali su svoja konsolidovana finansijska sredstva za javne potrebe.

U literaturi postoje dokazi da su sindikati u zajednici možda organizirali opće fondove za raspodjelu prihoda. Postepeno je finansijski sistem Drevne Rusije počeo da se oblikuje. Glavni izvor prihoda za kasu starijih gradova, koji su bili politički centri, bio je danak koji su zajednice „plaćale krznom od dima, ili nastanjenim stanovima, poneki i uz stazu od rala“. Danak je naplaćivan na dva načina: "kočija", kada je dovedena u Kijev, i "polijudem", kada su sami prinčevi ili kneževske čete išle po nju.

Osim toga, oporezivanje je postojalo u obliku trgovačkih i sudskih dažbina. Naplaćivali su se za prevoz robe kroz planinske isturene stanice, za prevoz robe preko reke, za pravo na magacine, uređenje pijaca, za vaganje i merenje robe. Teritorijalni organi lokalne komunalne samouprave bili su direktno uključeni u organizovanje prikupljanja dažbina i dažbina. Dio ovih poreza se taložio na zemlji, a dio je poslat u centralnu blagajnu starijeg grada. Izvori prihoda lokalne komunalne samouprave bile su individualne trgovačke dažbine: dnevni boravak koji su plaćali trgovci koji su dolazili iz drugih gradova ili zemalja; most, koji se prikuplja za transport robe kroz isturene stanice; teret prikupljen za prelazak rijeka; sakupljena mrlja za žigosanje konja. Ove vrste poslova nisu uvijek bile prenošene na raspolaganje mjesnoj samoupravi. Ponekad su ti prihodi odlazili u centralnu kneževsku blagajnu. Sve je zavisilo od sposobnosti centralne vlade da naplati takve dažbine.

Sudeći po životnom standardu Novgorodske i Pskovske zemlje, a bio je najviši u Rusiji, organi lokalne komunalne samouprave su pretežni dio svojih proizvoda i prihoda ostavili za vlastiti razvoj. Centralna vlast je tome doprinijela i na svaki mogući način podržavala lokalne vlasti koje su činile okosnicu centra. Jer to je bio glavni uslov za jačanje i razvoj države.

Prisustvo dovoljne materijalno-finansijske baze omogućavalo je lokalnoj samoupravi da samostalno rešava svoje zadatke i zadatke koji proizilaze iz odluka viših, pa sve do starešine grada.

Pravna osnova lokalne komunalne samouprave ovog perioda bila je Ruska Pravda, kneževske povelje, pisma. Dakle, u Ruskoj Pravdi postoje podaci o strukturi Novgoroda, o njegovoj podjeli na krajeve, ulice, stotine, kojih je bilo samo deset stotina. Istu vijest o stotinama potvrđuje i povelja Vsevoloda Mstislaviča.

U Ruskoj Pravdi postoji podatak da je cijela ruska zemlja, u smislu plaćanja vir u krivičnim predmetima, bila podijeljena na zajednice zvane vervi. U člancima Ruske Pravde o građanskim predmetima takođe se navode naznake komunalne strukture ruske zemlje.

Najvažniji istorijski spomenik ruskog prava je Pskovska sudska povelja, koja kombinuje niz članova koji regulišu razvoj industrijskih zajednica i robno-novčanih odnosa. U osnovi, ovi članci su posvećeni normama građanskog prava. To uključuje zemljišne odnose, ugovore o radu, ugovore o skladištenju, prtljagu, itd. Svi ovi pravni odnosi su uključivali zajednice koje su djelovale kao pravno lice.

Vsevolodova statutarna povelja, data crkvi Jovana Krstitelja na Opokiju, takođe je dokument koji daje ideju da je lokalna samouprava u Novgorodu delovala u zajednicama koje su činile župe, ulice, krajeve.

Svevolodova statutarna povelja već jasnije definiše oblik manifestacije lokalne samouprave, njenu teritorijalnu i proizvodnu osnovu. Iz povelje proizilazi da su se industrijske, trgovačke i ribarske zajednice udružile prema ekonomskim interesima na određenoj teritoriji radi zajedničkog djelovanja.

Odnos lokalne samouprave i centralne vlasti starijeg grada u velikoj mjeri zadržava svoj postojeći karakter.

Veće starijeg grada i dalje je djelovalo kao najviša zakonodavna i politička vlast ujedinjenih zajednica zajednica. Sve njegove odluke bile su obavezujuće za vijeće vertikalno podređenih teritorija.

Struktura veče odgovarala je strukturi administrativno-teritorijalne podjele prema subordinaciji. Svaki rub ruske zemlje bio je savez zajednica koje su ga naseljavale, ili veliki svijet, koji se sastojao od saveza malih svjetova naseljenih na njenoj zemlji i njoj podređenih, a cijela ruska zemlja bila je zajednički ruski svijet.

Uređaj lokalne samouprave je i dalje ostao komunalni. „Razvoj kneževske vlasti nije se nimalo ticao ovog uređaja, i nije imao potrebe za njim, jer nije bio početak suprotnosti i razaranja.”

Knezovi su u većoj meri zavisili od zemstva. Dakle, Novgorodska, Kijevska, Smolenska, Poločka, Volinska, Černigovska, Rjazanska, Muromska zemščina imale su veoma snažan uticaj na knezove. Prinčevi su morali da usklađuju svoje odluke sa zemščinom, zemščina je pozivala knezove i čak ih uklanjala sa njihovih položaja.

Na primjer, smolenski knezovi bili su vrlo ograničeni od strane zemstva, jer se nisu mogli osloniti na odred koji je bio u skladu sa zemstvom. Ovdje zemstvo aktivno sudjeluje u svim kneževskim poslovima, uključujući sklapanje sporazuma s drugim zemljama i državama u ratovima koje su vodili knezovi Smolenska.

Lokalna samouprava tokom invazije mongolsko-tatara. U periodu mongolo-tatarske invazije, na početku njegove vladavine, zemshchina (lokalna samouprava) je još uvijek sudjelovala u državnim poslovima i odnosima prinčeva među sobom. Ali takav poredak postojao je samo do sredine XIV veka. To je bilo zbog činjenice da su moskovski prinčevi postali dominantni. Učešće zemščine u državnim poslovima značajno je smanjeno. Razlog slabljenja značaja zemščine bila je koncentracija u rukama prinčeva, uz pomoć Tatara, ogromnih zemljišnih posjeda. Do kraja tatarske vladavine, zemshchina (lokalna samouprava) je toliko izgubila na značaju da je imala samo pravo da dijeli poreze (poreze) među svojim članovima. Prilikom utvrđivanja poreza i određivanja njihove veličine, knezovi se više nisu savjetovali sa zemstvom, nisu pitali za njeno mišljenje. Slijedili su primjer tatarskih kanova, određujući sve pojedinačno. Ruska zemščina pala je pod dvostrukim ugnjetavanjem. S jedne strane, poreze su iznuđivali tatarski kanovi, as druge, ruski prinčevi.

Unutrašnja struktura zemščine tokom tatarske vladavine ostala je ista.

U ovom periodu dolazi do značajne promjene u strukturnoj povezanosti gradova i prigradskih naselja. Stariji gradovi su izgubili nekadašnji značaj, praktično ih više nema. Tatarska vlast je izvršila vlastita prilagođavanja strukture moći. Ako je prije invazije Tatara veče starijeg grada, kojem su bile podređene sve ostale veče, predstavljalo ujedinjujuće načelo, onda pod vlašću Tatara takva podređenost duž linije veča više nije postojala u većini ruske zemlje.

Iz ovoga proizilazi da su Mongolo-Tatari uništili osnovu koja ujedinjuje slavenske zajednice – predstavničku vlast, koja je bila koncentrisana u starijim gradovima, koji su bili politički i trgovački centri. Razjedinjenost sindikata slovenskih zajednica, koja je bila povezana s ukidanjem narodnog predstavništva, doprinijela je dugoročnom zadržavanju dominacije Mongolo-Tatara nad ruskim narodom. Podijeljeni narod nije predstavljao opasnost za Tatare.

Poreci koje su uspostavili osvajači obustavili su proces ujedinjenja zajednica oko starijih gradova i zapravo uništili započetu težnju za formiranjem jedinstvene ruske države u vidu narodnog predstavništva. U istom periodu zadat je ozbiljan udarac komunalnoj strukturi. Zajednice su gubile ulogu samoupravnih jedinica. Mongolo-Tatari su ih ekonomski uništili, a politički neutralizirali. Glavni dio prihoda zajednica povučen je u centar u obliku harača. Nestalo je slobodnog raspolaganja imovinom i rezultatima rada. Zemljište je u osnovi prešlo u vlasništvo centralne vlade. Krajem vladavine Mongolo-Tatara, lokalna samouprava je izgubila svoj nekadašnji značaj. I samo neki od njegovih izdanaka sačuvani su u Novgorodu i Pskovu, gdje je utjecaj Tatara bio mnogo slabiji.

Dakle, istorija ovog perioda svedoči da su slovenski narodi pre najezde Mongolo-Tatara imali stvarnu lokalnu samoupravu i težili da formiraju zajednice zajednica u obliku gradova, starijih gradova kao političkih centara, gde je delovala vlast. u obliku narodnog predstavljanja.

Najezdom stranaca ukinuta je institucija narodnog predstavništva. To se, naravno, negativno odrazilo na lokalnu samoupravu u zajednici. Temelji komunalnog sistema bili su narušeni i politički i ekonomski.

Lokalna samouprava 1497-1785

Stanje lokalne samouprave u ovom periodu određeno je odnosom centralne vlasti prema njoj.

U početku je postojala tendencija njegovog razvoja, a zatim i smanjivanja. Osnovu lokalne samouprave u ovom periodu i dalje su činile zajednice koje su se bavile raznim vrstama proizvodnje i zanata, kao i trgovinom. Zajednica je imala svoje trajno ime: zemlja.

Za vrijeme vladavine Ivana IV sistem organizacije lokalne samouprave imao je svoje specifičnosti. Pojavljuje se centralni organ koji koordinira ili nadležan za pitanja zemstva: Zemsko dvorište ili Zemski red. On je nadgledao sve zemske (lokalne) poslove.

Teritorijalnu osnovu lokalne komunalne samouprave činili su srezovi, gradovi, volosti, logori, pjatini, sudovi, uvale i groblja, predgrađa, naselja. Zajednice ujedinjene na ovim teritorijama, po pravilu, prema ekonomskim interesima. Na primjer, u Novgorodu podjela na volosti nije bila administrativna, već ekonomska. Ovdje su volosti značile isto što i u drevnoj Rusiji, votčine, koje su činile velike posjede privatnih vlasnika. Dakle, spominju se kneževske, monaške, privatnike. U novgorodskim upravnim aktima ima više redova, ili redova; tzv. naselja koja su imala urbani karakter, ali nisu imala značaj gradova.

Proizvodnja je i dalje bila odlučujući faktor u funkcionisanju lokalne komunalne samouprave. O tome svjedoči razvoj zanatstva, građevinarstva, popravke zgrada i objekata, prisustvo raznih vrsta zanata, poljoprivredne proizvodnje i trgovine.

U prvoj polovini XVI vijeka. došlo je do porasta zanatske proizvodnje i robno-novčanih odnosa. Specijalizacija proizvodnje, usko vezana za dostupnost domaćih sirovina, tada je još uvijek bila isključivo prirodno-geografske prirode. Sindikati zajednica ujedinjeni prema ekonomskim interesima za rješavanje najobimnijih industrijskih problema.

U ruralnim sredinama, proizvodna samouprava je delovala na osnovu opšteg i komunalnog vlasništva nad zemljištem.

U zajedničkom vlasništvu bila su zemljišta i zemljišta, koja su bila u zajedničkom vlasništvu skladišno – ortačkog društva sa određenim udjelima svakog člana. Ovi udjeli su bili vlasništvo štediša i mogli su se ostvariti diobom zajedničke imovine ili privatnom dodjelom na zahtjev vlasnika.

Volost je bila velika industrijska zajednica, koja se sastojala od manjih zajednica ujedinjenih ekonomskim interesima. To su uključivale ribarske zajednice, zajednice za obradu zemlje, stolarske zajednice, trgovačke zajednice itd.

U gradovima su se ljudi ujedinjavali i prema ekonomskim interesima. Dakle, „manji“ građani u Moskvi i blizu Moskve činili su „stotine“ i „sloboda“, koji su se bavili zanatima, trgovinom, gradnjom, popravkom trotoara itd.

Industrijska samouprava je osnova za formiranje krupne industrije od strane industrije, podsticaj za razvoj unutrašnje i spoljne trgovine, izvor formiranja i unapređenja sistema robno-novčanih odnosa.

Razvoj industrijske komunalne samouprave u Novgorodu i Pskovu postao je glavni uslov za moć ove dve republike, sa kojom se nijedna druga oblast u Rusiji nije mogla porediti.

Međutim, ne može se reći da ovaj period karakteriše samo razvoj proizvodnje. Bilo je perioda kada je proizvodnja bila u teškom stanju. Ovo se odnosi na vrijeme opričnine i kasniji period, koji se u istoriji naziva smutnim vremenom. Padom proizvodnje omalovažavana je i uloga same lokalne samouprave. Do pada proizvodnje došlo je zbog činjenice da je zemlja počela česte migracije ljudi s jedne teritorije na drugu. To se odnosilo ne samo na zemljoposednike, već i na seljake koji su opremali svoja imanja. Na novom mjestu bilo je potrebno početi ispočetka. Svaka reorganizacija, čak i čisto mehaničke prirode preseljenja, smanjuje stopu proizvodnje i remeti proces kontrole. Ali ovo preseljenje je izvršeno svjesno. Radno stanovništvo, zajedno sa dvorskim stanovništvom i crnom zemljom na kojoj je sjedilo, palo je u privatnu ovisnost. Razvoj privatnog zemljoposeda bio je jedan od uslova za vezanost seljaka. Neizbježna posljedica pojave povlaštenih zemljišnih posjeda na državnim zemljištima bio je prelazak seljaka sa oporezive samouprave i ekonomske samostalnosti na posjedovanje zemlje i ovisnost o gospodarskoj ekonomiji. Došlo je do mehaničkog procesa uništavanja seoske industrijske zajednice, što je dovelo do uništenja lokalne samouprave.

Oblici realizacije lokalne samouprave stavljeni su u zavisnost od politike centralne vlasti.

Na samom početku ovog perioda, u nekim oblastima, na primjer, u Novgorodu i Pskovu, bio je na snazi ​​veški oblik samouprave. Novgorod i Pskov su se pridržavali svojih drevnih tradicija. Ovdje je, kao i prije, i dalje dominirala večka direktna i predstavnička demokratija, koja je ranije spomenuta. Ali ovaj oblik je bio na snazi ​​do pripajanja Novgoroda i Pskova Moskovskoj državi.

U drugim oblastima održani su sastanci i okupljanja zajednica. Uglavnom, "posadska i vološka društva odavno imaju svoja birana tela, starešine i socke", koji su delovali kao izvršni i upravni organi, kao i gradski činovnici.

Sudije iz 1497. i 1550. često pominju starješine. Sudebnik iz 1497. godine utvrdio je da starješine trebaju biti prisutne na sudu hranitelja. Bez poglavara i bez drugih ljudi, namjesnici i volosti nisu imali pravo da vode sud.

Iz ovoga proizilazi da je, duž linije izvršne vlasti, lokalna samouprava imala strukturu podređene vertikale. Lokalna izvršna vlast je iu ovom periodu bila izborna. U Novgorodu i Pskovu izvršna vlast se birala i na lokalnom i na centralnom, sverepubličkom nivou.

Nadležnost lokalne samouprave formirana je u zemljama u zavisnosti od njihovog odnosa prema moskovskoj državi. U Novgorodu i Pskovu, prije nego što su pripojeni Moskvi, sva pitanja od lokalnog značaja bila su koncentrisana u rukama lokalne samouprave: razvoj proizvodnje, izgradnja, asfaltiranje ulica, popravka pločnika, rukotvorina, poljoprivredna proizvodnja itd. Veća se bavila najvažnijim pitanjima. Izvršna vlast (načelnici, soci) je organizovala sprovođenje odluka donetih na relevantnim lokalnim večama, skupovima, sastancima.

Period formiranja Moskovske države napravio je svoja prilagođavanja omjera predstavničkih i izvršnih tijela lokalne samouprave. Izabrani starješine, tselovalniki, sotsk, gradski činovnici već su imali značajniju vlast od predstavničkih tijela.

Direktan oblik sprovođenja lokalne samouprave (veče) u ovom periodu je zapravo eliminisan. Dakle, nadležnost se jasnije prati preko izabranih organa izvršne vlasti.

Generalno, u nadležnost lokalnih samouprava spadala je izgradnja i popravka javnih zgrada, održavanje ulica čistim, organizovanje noćne straže i naplata gradskih taksi. Sve je to pomno nadgledao Zemski sud, odnosno Prikaz.

Nadležnost lokalne samouprave najpotpunije je izražena kroz ovlašćenja i subjekte vlasti izabranih funkcionera: gradskih činovnika, starešina, sotova, desetinaca, ljubaca, dvorjana. Na primjer, gradskog činovnika birali su svi stanovnici određene regije i djelovao je kao čuvar prava ljudi. On je kontrolisao: 1) vojvodstvo, kako ne bi tlačio stanovnike prilikom odela i drugih državnih poslova; 2) trgovinu, tako da se obavlja na legalnim mestima; 3) redosled komunalnog uređenja u naplati poreza i administraciji dažbina; 4) gradske starešine, socki i deseti, tako da predstavljaju sve došljake i sumnjive ljude koji se nađu u jednoj ili drugoj gradskoj zajednici itd.

Prema Sudebniku, namesnici nisu mogli nikog da privedu ili da ga stave u lance ni pre suđenja ni posle suđenja, a da to nisu izjavili gradskom činovniku i njegovim drugovima. U suprotnom, počinioci su puštenu iz pritvora pustili i platili nečast, zavisno od ranga uvrijeđenog.

Pored gradskih činovnika iz zemščine, birani su i starješine nekoliko kategorija. Zemske starešine pripadale su prvoj kategoriji. Bili su u onim gradovima koji nisu imali gradske činovnike, a obavljali su iste funkcije kao i činovnici. Sve zemske poslove obavljao je starešina u zemskoj kolibi. U početnom periodu vladavine Ivana IV postepeno je počela da se oblikuje zvanična, harmoničnija struktura zemske samouprave. Zemske kolibe su bile centralne tačke samouprave.

U gradovima su se birali trgovački starješine, carinici, kafanski starješine koji su nadgledali prodaju vina, ako je društvo samostalno trgovalo njime, i starešine na dvoru kao poznavaoci lokalnih običaja i kao branioci interesa lokalnih društava. Trebalo je da "sjede na sudu i čuvaju istinu", odnosno da posmatraju ispravnost postupaka namjesnika i opština.

Pod Ivanom IV, nadležnost lokalne samouprave trebalo je da dobije značajnije proširenje. Da bi to uradio, 1555. godine „izdao je dekret ili zakonik, kojim su sud i uprava u krajevima davani omiljenim poglavarima i starešinama i zemskim činovnicima, koje su birali sami stanovnici, uz jedini uslov da je odobrenje ovih izabranih lica zavisila od vladara i da su svi prihodi prikupljeni za izdržavanje guvernera i volostela slali u državnu blagajnu.

Treba napomenuti da u Uredbi iz 1785. godine nema mjesta definicijama i naučnim definicijama, koje se često mogu naći u važećim zakonima. Ali oni imaju samu suštinu koja je glavni uslov za formiranje i razvoj samouprave. Riječ je o imovini, slobodnom razvoju proizvodnje i slobodi inicijative građana, koji čine osnovu lokalne samouprave.

Članom 2. Gradskog pravilnika iz 1785. godine utvrđeno je da grad zauvijek posjeduje nepokretnu i pokretnu imovinu: zemljište, bašte, njive, pašnjake, livade, rijeke, šume, gajeve, šiblje, pustare, vode i vjetrenjače.

Teritorijalnu osnovu gradske samouprave činili su gradovi i mjesta. Godine 1870. uvedena je gradska samouprava u 46 pokrajinskih i oblasnih gradova.

U ostalim gradovima i mjestima pokrajine, izuzev zapadnih, predloženo je uvođenje Gradskog pravilnika, s obzirom na okolnosti, na prijedlog Ministarstva unutrašnjih poslova.

Što se tiče zapadnih pokrajina, osim Kijeva, a takođe i u odnosu na gradove baltičkih provincija, ministar unutrašnjih poslova je morao da stupi u odnose sa generalnim guvernerima da pripremi predloge i podnese ih zakonodavnom telu. Drugim riječima, centralna vlast je, prije uvođenja gradske samouprave, prethodno koordinirala to pitanje sa lokalnim guvernerima. U Sankt Peterburgu, Moskvi, Odesi, gradska samouprava mogla bi da se uvede nakon zaključenja opštih gradskih duma, koje je zatražilo Ministarstvo unutrašnjih poslova i poslato na dozvolu zakonodavnom telu. Kao što vidite, vlast je koristila selektivni metod uvođenja gradske samouprave.

Ograničavanje broja gradova u kojima su stupili na snagu Gradski pravilnik imalo je određene ciljeve. Vlada je eksperimentisala. Naravno, zazirala se od mogućnosti masovnog uvođenja samouprave u gradovima. Bojala se da za sebe dobije moćnu protivtežu pred samoupravnim gradovima. Dakle, velika većina gradova nije imala samoupravu.

Lokalna gradska samouprava zauzimala je neznatno mesto u sistemu gradova u Rusiji. U većem dijelu gradova postojao je sistem državne vlasti i uprave. To je značilo da samouprava nije bila stub države, već samo beznačajan element, potpuno ovisan o njoj, i da se nalazila na relativno maloj teritoriji zemlje.

Donošenjem Gradskog pravilnika 1785. godine slijedili su dalekosežni ciljevi. Vlada je preduzela mjere za uspostavljanje i razvoj proizvodnog sektora i raznih zanata, koji su bili odlučujući u svim fazama razvoja društva.

U Uredbi o donošenju gradske regulative direktno je fiksiran cilj razvoja proizvodnog sektora kojem su stanovnici gradova trebali težiti. Katarina II je zapovijedala "slobodne zanate, zanate i trgovinu od prisile i ugnjetavanja i podučavala ih raznim korisnim načinima i ohrabrenjima". Ovaj pristup bio je usmjeren na oživljavanje inicijative ljudi u stvaranju vlastitog posla. Centralna vlast je bila itekako svjesna da moć države zavisi od stanja stvari na terenu. S tim u vezi, Uredba je sadržavala apel svim građanima da razvijaju industriju i zanatstvo. Njegovo značenje je bilo da, osim samih građana, niko ne može učiniti državu prosperitetnom.

Dajući prednost razvoju proizvodnje i raznih vrsta zanata, Gradski propis iz 1785. godine (član 90.) uvodi proceduru obavještavanja za stvaranje svih, bez izuzetka, industrija koje koriste ljudima: za tu dozvolu ili nalog.

Materijalne norme o imovini, finansijama, porezima, pravima vlasnika sadržane su u 47 članova, proceduralne - u 50 članova. Samo 27 članaka posvećeno je pitanjima organizacije i nadležnosti Gradske Dume. Ali imaju i sadržaj.

Nadležnost cehova je u opštem obliku izražena u Pravilima grada. Svaki ceh, kao i druge grupe građana, u skladu sa čl. 158-165 Pravilnika, imali su pravo da predlažu svoje samoglasnike Gradskoj generalnoj dumi. Nadležnost Gradske dume bila je ograničena na čisto ekonomska pitanja i brige o potrebama i sigurnosti stanovništva.

Gradskoj dumi je takođe poverena kontrola nad sprovođenjem gradskih uredbi i drugih zakona centralne vlade.

Nadležnost načelnika je uglavnom bila organizacione i pravne prirode. Sazivao je Gradsku dumu, vodio njene sastanke, provjeravao ovlasti svakog samoglasnika izabranog u Dumu iz raznih grupa stanovništva, zajedno sa poslanicima sastavio gradsku filistarsku knjigu grada i predao je arhivu. Uredba iz 1785. ne predviđa nikakva druga ovlaštenja gradskog poglavara.

Gradski magistrat je vršio funkcije izvršne i upravne vlasti. Bio je u dvostrukoj podređenosti. S jedne strane, vertikalno je bio podređen pokrajinskom magistratu i guverneru, s druge strane, Gradskoj dumi. Dakle, u skladu sa čl. 178 Pravilnika, gradski magistrati su bili obavezni da poštuju zakonske odluke Gradske dume i pružaju pomoć predstavnicima centralne vlasti.

U slučaju kršenja zakona i utvrđenih procedura, gradski magistrat je to prijavio Pokrajinskom magistratu ili Senatu. Nadležnost gradskog magistrata bila je čisto kontrolnog karaktera.

Prema Gradskom pravilniku iz 1870. godine, nadležnost gradske samouprave u većoj meri dobija organizacioni i pravni karakter. U ovom dokumentu dominiraju članci o organizaciji i aktivnostima gradske vlasti, koji nemaju veze sa imovinom i proizvodnjom. Prava nadležnost, koja se ranije zasnivala na vlasništvu nad gradovima i stimulaciji proizvodnje, pretvorila se u formalnu, okasnutu ideju samouprave.

Uredba o provođenju gradskih propisa nije precizirala kojim ciljevima teži. A sama Uredba nije sadržavala značajne ideje koje bi doprinijele razvoju društva, poboljšanju života ljudi, jačanju temelja države.

Kompetencija je dobila prikriveni karakter. Dve trećine članova Pravilnika posvećeno je nazivu gradskih organa, postupku njihovog formiranja, unutrašnjem organizacionom radu, odnosima sa guvernerom, Vladom i Ministarstvom unutrašnjih poslova. Ono na šta su građani nekada imali pravo, pokazalo se da je prešlo u ruke gradskih vlasti.

Član 55 Gradskog pravilnika iz 1870. godine nabraja ovlašćenja Gradske dume: održavanje gradske teritorije, spomenika u dobrom redu i čistoći, uređenje pristaništa, prelaza i transporta, krovova, dimnjaka itd. Duma je usvojila rezolucije o svemu navedenom. problemi.

Nadležnost Gradskog veća proizilazila je iz nadležnosti Gradske Dume. U skladu sa čl. 72 Pravilnika iz 1870. Gradska vlast je vršila operativno i ekonomsko upravljanje, rješavala tekuće poslove, izvršavala odluke Gradske Dume i bavila se prikupljanjem i trošenjem sredstava koje je Duma ustanovila.

U nadležnost gradonačelnika spadala su sledeća pitanja: organizacija rada Dume, njen saziv, predsedavanje njenim sastancima, pozivi zainteresovanih lica na sastanke Dume, kontrola zakonitosti odluka koje donosi gradsko veće, podnošenje sporna pitanja na razmatranje Pokrajinskom odeljenju za poslove grada.

Tako je nadležnost gradske samouprave tokom čitavog veka težila da se menja, prešla je iz stanja stvarnih stvari u stanje apstraktnih sastavnih elemenata, odvojenih od materijalne osnove. Istovremeno, treba napomenuti da što je duži vremenski period koji naše društvo odvaja od drevnog ruskog perioda, to su sve manje šanse za očuvanje samouprave, a da ne govorimo o njenoj nadležnosti.

Gradski pravilnik iz 1892. dodatno je suzio djelokrug gradske samouprave. Krug ljudi koji su učestvovali u organizaciji i djelovanju samoupravnih jedinica postao je ograničeniji. Ljudi su postali zavisni od svoje imovine. Imovinska kvalifikacija podignuta je upravo u cilju ekskomuniciacije većine stanovništva iz gradske samouprave i suzbijanja njene ekonomske i političke inicijative. I, kao što istorija pokazuje, ovaj cilj je postignut.

Seljačka i zemska samouprava. Potreba za formiranjem posebnih organa lokalne ekonomske i administrativne uprave javila se istovremeno sa izradom propisa o oslobađanju seljaka od kmetstva. 1. januara 1864. godine usvojen je Pravilnik o zemskim ustanovama, koji je dobio snagu zakona. Dekretom istog dana stupa na snagu u 33 pokrajine. Tokom 1865-1876. Institucije zemstva uvedene su u 34 pokrajine evropske Rusije i u oblasti Donskih kozaka. U potonjem, na zahtjev vrha Kozaka 1882. godine, zemstva su ukinuta.

U obrazloženju nacrta Pravilnika, jedan od ciljeva reforme je viđen kao "što potpuniji i dosljedniji razvoj početka lokalne samouprave". Takva formulacija stvari bila je u potpunosti u skladu sa stavovima koji su u to vrijeme, ako ne dominantni, onda bili široko rasprostranjeni u društvu.

Pokrajinski odbori za seljačka pitanja upućivali su pozive na učešće društva u upravljanju.

1890. godine, 12. juna, doneta je nova Uredba o pokrajinskim i okružnim zemskim ustanovama, koja se razlikovala od Pravilnika iz 1864. Promene su se sastojale u značajnom jačanju položaja plemstva u zemskim ustanovama. U skupštinama zemstva predstavnici plemstva bili su brojniji nego seljaci i građani zajedno.

U skladu sa Pravilnikom iz 1890. godine, izbori zemskih savetnika održani su na dva sastanka: na jednom su učestvovali samo plemići, na drugom - svi ostali glasači, osim seljaka.

Uredba iz 1890. smanjila je zemljišnu kvalifikaciju za plemiće sa 200 na 125 jutara. U njihovu korist smanjen je broj samoglasnika: ranije su u 34 pokrajine birana 2284 pokrajinska samoglasnika, po novoj Uredbi - 10229; seljaci su birali 5357 samoglasnika, a sada ih ima 3167.

U cilju organizovanja njihovog rada i kontrole nad njima, u sistem zemstava uvedeno je Pokrajinsko odeljenje za zemske poslove. Od provincije su je činili: guverner, viceguverner, upravnik trezorske komore, tužilac okružnog suda. Zemstvo je u njemu predstavljao predsednik pokrajinskog zemskog veća, koji je ujedno i čelnik pokrajinskog plemstva, i jedan samoglasnik iz pokrajine.

Zemska reforma iz 1864. morala je da zadovolji dva uslova: 1) želju da se unapredi lokalno ekonomsko upravljanje; 2) dati oduška "slobodnim težnjama društva", odnosno jednoglasnom, glasnom zahtjevu za samoupravom, koji je proglašavalo javno mnijenje.

Proizvodnja je i dalje bila polazna osnova za formiranje i razvoj lokalne seoske samouprave. U prvom dijelu čl. 23. Opšteg pravilnika o seljacima koji su izašli iz kmetstva, stajalo je: „Seljacima koji su izašli iz kmetstva daje se pravo, jednako kao i ostali slobodni seoski stanovnici:

Obavljati slobodnu trgovinu, datu seljacima, bez uzimanja trgovačkih uvjerenja i bez plaćanja dažbina;

Otvaranje i legalno održavanje tvornica i raznih industrijskih, komercijalnih i zanatskih objekata;

Upisuju se u radionice, proizvode rukotvorine u svojim selima i prodaju svoje proizvode i po selima i u gradovima;

Pridružite se cehovima, trgovačkim rangovima i odgovarajućim ugovorima.

Situacija je pružila priliku za samoopredeljenje i samoorganizovanje seljaka. Posebno treba obratiti pažnju na to da je svaki seljak na svom imanju imao pravo, bez dozvole zemljoposednika ili društva, da uređuje i održava tvorničke, industrijske i trgovačke objekte.

Sve navedene odredbe su upravo osnova od koje zavisi sudbina samouprave. Jer proizvodnja je bila i ostala odlučujući faktor za lokalnu samoupravu.

Donošenje Pravilnika o seljačkim i zemaljskim ustanovama 1864. nije značilo istovremenu i široku kampanju za uvođenje lokalne samouprave. Vlada se bojala njihovog širenja na periferiju Rusije. Ta opasnost se sastojala u tome što bi se samouprava, svojom masovnom distribucijom, mogla ujediniti u zahtjevima prema Vladi i organizovati održavanje raznih događaja koji su bili zamjerni carskoj upravi. Uz razjedinjenu teritorijalnu dislokaciju zemstava, njihovu značajnu udaljenost jedno od drugog, prevlast snaga u korist centralne uprave, Vlada se osjećala mirno.

Uoči Februarske revolucije 1917. godine, zemstva su delovala u 34 pokrajine. Ostatak ogromne teritorije zemlje, koja je uključivala 51 pokrajinu i regiju sa 61 milionom stanovnika, kontrolisala je isključivo carska administracija. Regije kao što su Baltička teritorija, Stepska teritorija, Kavkaz, oblast Donskih kozaka (od 1882.), Arhangelska, Grodnonska, Vilna, Kovnonska gubernija i Sibir nisu poznavale lokalnu samoupravu.

U ovim provincijama dominiralo je zemljoposedništvo. To je omogućilo da se obuzda inicijativa građana za učešće u samoupravi.

Od 34 imenovane pokrajine u kojima su delovale zemske ustanove, 27 se poklopilo sa onim pokrajinama u kojima je uvedena gradska samouprava. Isto važi i za seljačku samoupravu. Samouprava je djelovala uglavnom u evropskom dijelu Rusije.

Glavni organ seoske samouprave bio je skup, koji su činili domaćini, seosko društvo. U nadležnost seoskog skupa bila su pitanja vezana direktno ili indirektno na javno vlasništvo nad zemljom, te pitanja javnog unapređenja i javne privrede.

Među slučajevima prve kategorije, po mišljenju skupa, bili su: prijem novih članova u društvo sa pravom raspoređivanja i otpuštanje članova društva; dozvola porodičnih sekcija; preraspodjela zemljišta, konačna podjela komunalnog zemljišta na kućne parcele; raspolaganje oduzetim parcelama; slučajevi obavljanja dužnosti sa parcele; održavanje seoskih puteva, graničnih oznaka, tekućih voda i jarka na javnom zemljištu.

Druga kategorija slučajeva uključivala je: isključenje njegovih opakih članova iz društva; starateljstvo nad maloljetnicima i maloljetnom siročadi; sastanci i peticije za unapređenje javnosti, dobročinstvo i pismenost; obezbjeđivanje hrane za ljude; uređenje i održavanje crkava, osnivanje seoskih škola; preduzimanje mjera protiv zaraznih bolesti i zvera; održavanje straže u selima; dobročinstvo za starije, oronule i osakaćene članove društva; preduzimanje mjera u slučaju požara, poplava, kao i za istrebljenje skakavaca, kopnenih vjeverica, grabežljivaca; osnivanje ruralnih banaka.

Pored toga, u nadležnost seoskih skupština spadala su pitanja koja se odnose na organizaciju seoske uprave, i to: izbor činovnika, određivanje izdržavanja za njih; određivanje naknada za svjetovne troškove; uspostavljanje dobrovoljnih rasporeda i korišćenje svetskog kapitala.

U nadležnost seoskog starešine spadala su pitanja izvršne prirode. Djelovao je kao izvršni organ, sazivao skupove, predsjedavao njima. Poglavar je imao pravo da raspusti skupštinu.

U nekim slučajevima, seoski poglavar je obavljao administrativne funkcije. Mogao je izreći novčane kazne do 5 rubalja i uhapsiti podređene do 7 dana.

Iz ovoga proizilazi da je predstavničko tijelo, koje je bio skup, odlučivalo o nekim pitanjima, izvršno o drugim. Seoska skupština imala je veća ovlašćenja od starešine.

Prisustvo ovakvog skupa ovlašćenja na skupu ukazuje da je u pripremi Pravilnika o seljacima korišćen manje-više sistematski pristup formiranju i razvoju samouprave u seoskim sredinama. U stvari, skup je bio unija zajednica koje su ranije delovale u Rusiji, sa ograničenom zastupljenošću.

Nadležnost seoskih skupština određena je konkretnije od nadležnosti zemskih institucija. To je specifično.

Seoska okupljanja kao vid manifestacije lokalne samouprave delovala su do 1917. godine, pa čak i tokom sovjetskog perioda.

Nadležnost okupljanja u vojsci, nažalost, nije opravdala nade zakonodavca i ostala je samo na papiru. Oni nisu u praksi obavljali svoje društvene i ekonomske funkcije. Vlastinske orgulje su samo snosile troškove i postale su neisplative, a nisu se razvijale, već su se približavale potpunom propadanju. Retko su se sretali. Osim toga, ljude nisu ujedinjavali zajednički ekonomski interesi. Bili su podijeljeni na ljestvici volosti. Kao rezultat toga, ovlasti okupljanja općina prenijete su na starešine i odbore općina.

Kao rezultat disciplinskog potčinjavanja općinskih predstojnika okružnim redarstvenicima, koje je izvršeno 1874. godine, cjelokupna općinska uprava potpuno je potpala pod nadležnost policije, pretvarajući se u njen najniži organ. Vlastite vlasti postale su potpuno tuđe seljacima.

To znači da seoska samouprava nije trebalo da se izdiže iznad nivoa sela, gde su za to postojali realni uslovi: zajednički ekonomski interes ljudi, kompaktnost teritorije, radna komunikacija. Sve je to zbližavalo ljude prilikom donošenja odluka na skupovima. Brzo su došli do konsenzusa, donosili odluke i sami ih provodili.

Prema Pravilniku iz 1864. godine, u nadležnost zemskih ustanova bilo je: uređenje komunikacionih linija; javno dobročinstvo; nacionalna hrana; zdravstvo; javno osnovno obrazovanje; javno poboljšanje; zatvorska uprava; budžetiranje; raspored troškova zemskih dažbina; raspored državnih poreza; svetski sud i porota.

U skladu sa čl. 2 Pravilnika od 1. januara 1864. godine, zemske ustanove dobile su pravo da učestvuju ne samo u upravljanju, već i u uređenju celokupnog privrednog života zemlje i naroda.

Tako im je u paragrafu VI naređeno da se staraju o razvoju trgovine i industrije.

A. Vasilčikov je ovom prilikom pisao da bi davanje takvih ovlašćenja zemstvu moglo da dovede do neograničene samovolje i da bi ometalo razvoj nacionalne privrede.

U stvari, strahovi A. Vasilčikova nisu bili neosnovani. Životna praksa potvrđuje da što je šire starateljstvo od strane organa uprave, kakvi god oni bili, to je više mogućnosti za obuzdavanje proizvodnog procesa i proširenje lokalne infrastrukture.

U literaturi se često spominje da su zemstva rješavala probleme lokalne privrede. Da li je moguće dogovoriti održavanje pritvorskih objekata i stanova za policijske službenike; milestone dužnost; uređenje i popravka velikih puteva; Da li je dodjela kolica za putujuće policajce, žandarme i druge državne službenike povezana sa zadacima lokalne privrede? Možda je to dobrim dijelom funkcija državnih organa. Dakle, zemske institucije su već tada obavljale dio državnih funkcija.

Ne treba zaboraviti da je većina odluka donesenih po navedenim pitanjima bila podložna odobrenju guvernera ili ministra unutrašnjih poslova.

Prema Pravilniku o zemstvu iz 1890. godine, subjekti njihove nadležnosti bili su:

1) upravljanje lokalnim pokrajinskim i okružnim zemskim dažbinama - u novcu i naturi;

2) upravljanje kapitalom i drugom imovinom zemstva;

3) vođenje poslova obezbjeđenja narodne hrane;

5) raspored i sadržaj zemske pošte;

6) upravljanje uzajamnim osiguranjem imovine zemstva;

7) upravljanje medicinskim i dobrotvornim ustanovama zemstva; briga za siromašne, neizlječive i lude, kao i za siročad i sakate;

8) učešće u merama zaštite javnog zdravlja i sprečavanja i suzbijanja uginuća stoke; razvoj sredstava medicinske pomoći stanovništvu i traženje načina za sanitarno osiguranje prostora;

9) briga o sprečavanju i gašenju požara i briga o boljem uređenju sela;

10) staranje o razvoju sredstava narodnog obrazovanja i učešću u upravljanju školama i drugim obrazovnim ustanovama koje se održavaju o trošku Zemstva;

11) pomoć na način zavisan od zemstva lokalnoj poljoprivredi, trgovini i industriji; briga o zaštiti polja i livada od oštećenja i istrebljenja od štetnih insekata i životinja;

12) zadovoljenje potreba vojnih i civilnih uprava dodijeljenih zemstvu po utvrđenom postupku.

Istovremeno, zakonodavac pokušava da uvede kriterijum za podelu nadležnosti između pokrajinskih i okružnih zemskih ustanova.

U nadležnost pokrajinskih zemskih ustanova spadaju oni predmeti koji se tiču ​​cele pokrajine ili više njenih srezova, a u nadležnost zavoda sreskih zemstava spadaju oni koji se odnose na svaki pojedini srez i nisu predmet postupanja pokrajinskih zemskih ustanova.

Svi ovi predmeti nadležnosti bliže se utvrđuju prilikom utvrđivanja nadležnosti pokrajinskih i okružnih zemskih skupština i njihovih odbora. Prvo, data je opšta nadležnost i jednog i drugog. Zatim se izdvaja posebna nadležnost pokrajinskih zemskih skupština i posebna nadležnost sreskih zemskih skupština.

Nadležnost pokrajinskih zemskih skupština bila je obimnija. U skladu sa čl. 63 Pravilnika, riješili su sljedeće zadatke.

1. Podela zgrada, objekata, sredstava komunikacije, dužnosti i ustanova javnog dobrotvora na pokrajinske i okružne.
2. Raspored državnih pristojbi između okruga.
3. Raspodjela između županija iznosa određenih za uređenje pritvorskih mjesta.
4. Izgradnja novih i prijenos postojećih marina na plovne rijeke i jezera.
5. Dozvola za stvaranje novih sajmova, aukcija, bazara, kao i njihovo zatvaranje.
6. Utvrđivanje prirodnih i novčanih dažbina za istrebljenje insekata i životinja štetnih po njive i druga pitanja.

Zauzvrat, posebna nadležnost skupštine kotarskog zemstva određena je u čl. 64 sa samo tri boda.

1. Raspodela unutar županije onih državnih i pokrajinskih dažbina, čije je raspoređivanje po zakonu moguće za okružne zemske ustanove.
2. Dostavljanje pokrajinskoj zemskoj skupštini podataka i zaključaka o predmetima odeljenja zemskih ustanova, kao i pretpostavki o predmetima njihove nadležnosti.
3. Podnošenje pokrajinskoj zemskoj skupštini predloga za peticiju Vladi o pitanjima koja se odnose na lokalne pogodnosti i potrebe.

Odnos nadležnosti pokrajinskih i okružnih skupština ukazuje da je centralna vlast verovala da gradi samoupravu, počevši od "gornjih spratova". U svakom slučaju, nadležnost pokrajinskih skupština bila je mnogo veća i značajnija od nadležnosti županijskih skupština.

Mnoge odluke zemstva bile su predmet odobrenja ministra unutrašnjih poslova. Među njima, čl. 83 Pravilnika o ustanovama zemstva iz 1890. godine navodi odluke: 1) o pretvaranju zemskih puteva u seoske; 2) o naknadama za prolaze kroz zemske putne objekte i prelaze, kao i prelaze koje održavaju fizička lica; 3) o podeli imovine i ustanova javnog dobrotvora na pokrajinske i okružne; 4) o prenosu dažbina u naturi u novčane; 5) o utvrđivanju prirodne i novčane dažbine za istrebljenje insekata i životinja štetnih po njive i livade; 6) o otvaranju novih i prenosu postojećih pristaništa na plovne rijeke i jezera; 7) o otvaranju novih sajmova i zatvaranju, premeštanju na druge prostore ili promeni termina postojećih sajmova; 8) o zajmovima, sa izuzetkom pozajmica iz kapitala zemstva, koje su od posebnog značaja.

Iz ovoga proizilazi da su gotovo sve ključne odluke na kojima počiva lokalna samouprava donete u zavisnosti od guvernera ili ministra unutrašnjih poslova. Ovakva procedura odlučivanja ometala je realizaciju konkretnih slučajeva. U provincijama je bilo mnogo zemskih ustanova. Svi su usvojili ogroman broj odluka. Mogućnost guvernera i ministra unutrašnjih poslova da razmatraju takve odluke bila je, naravno, ograničena.

Ipak, zemstva su povećala tempo razvoja privrede pod svojom jurisdikcijom.

Efikasnije su vršili svoja ovlašćenja u oblasti medicinske pomoći stanovništvu i javnog obrazovanja.

Propisi o ustanovama zemstva predviđali su podelu nadležnosti ne samo između pokrajinskih i okružnih zemskih skupština, već i između skupština i zemaljskih i okružnih zemskih veća, koji su bili izvršni organi. Zemski saveti su vršili izvršne i administrativne funkcije.

Dakle, u skladu sa čl. 97 Pravilnika o zemskim ustanovama iz 1890. godine, zemski saveti su vodili tekuće poslove zemske privrede, tražili mere za njeno unapređenje, pratili prijem poreza, kontrolisali sprovođenje odluka zemskih skupština, davali potrebne materijale guverneru i ministru unutrašnjih poslova, izradio planove za uređenje sela, sazvao uz dozvolu guvernera, skupštine zemstva na sastanak.

Očigledno je da su nadležnosti zemskih veća bile mnogo manje od onih zemskih skupština. Ovo ukazuje da je najveći prioritet dat predstavničkoj vlasti. Zemska veća su bila odgovorna skupštinama zemstava. Nadležnost seljačke i zemske samouprave imala je različit sadržaj. Pojedinci i organi seljačke samouprave rješavali su svakodnevnije poslove. Gradili su, stvarali preduzeća, pokretali zanate itd. Na čelo posla stavljala su se ovlašćenja određene osobe, seljaka, vlasnika. Upravo je on stvorio uslove za razvoj inicijativa u oblasti proizvodnje. Osoba je sa svojom imovinom delovala kao izvor samouprave na selu. Istovremeno je imao i određenu nadležnost koja je uključivala imovinu, subjekte nadležnosti, prava i obaveze.

Institucije Zemstva imale su ograničene mogućnosti. Njihova djela su bila otrgnuta od ovozemaljskih briga. Nisu posjedovali imovinu u mjeri u kojoj su određeni subjekti nadležnosti, prava i obaveze. Funkcije ovih tijela bile su uglavnom organizacione, pravne, upravljačke i fiskalne prirode. To je dovelo do toga da se samouprava na nivou pokrajina i okruga pokazala neefikasnom, a sama njena ideja diskreditovana.

U članku „Samouprava“ N. I. Lazarevski sasvim razumno dokazuje da se lokalna samouprava bavila ne samo rešavanjem problema lokalne privrede, već i javne uprave, te da su država i samouprava neodvojivi. Sličnu tačku gledišta dijele i poznati stručnjaci iz oblasti upravljanja i samouprave V. P. Bezobrazov i A. Vasilčikov.

Zemstva se ni po svom sastavu i po opsegu delovanja nisu mogla smatrati organima samouprave u punom smislu te reči. Po sastavu, jer nisu predstavljali cjelokupno stanovništvo odgovarajuće teritorije, već samo aglomeraciju pojedinih slojeva društva, pa i onih zastupljenih neravnomjerno. U smislu djelovanja, jer su organi samouprave bili administrativna vlast centralne vlasti. Zemske institucije su predstavljali samo posebni organi centralne vlasti za upravljanje privredom, kojima nisu mogli samostalno upravljati.

Nadležnost zemaljskih pokrajinskih i okružnih ustanova prema Uredbi iz 1864. i 1890. nije bila ograničena na čisto ekonomske poslove od lokalnog značaja. Podijeljen je na dva dijela. Prvi dio je uključivao zadatak institucija zemstva, drugi - delegiran od strane države. Može se reći da su zemske institucije imale sopstvenu i delegiranu nadležnost. Istovremeno, obim nadležnosti delegiranih od strane države bio je mnogo veći od njenih sopstvenih. O tome svedoči Pravilnik o pokrajinskim i okružnim zemskim ustanovama iz 1864. i 1890. godine, kao i praksa zemske samouprave. Obim nadležnosti institucija zemstva određivao se stepenom njihove zavisnosti od državne vlasti, odnosno odnosa sa centralnim vlastima i guvernerom.

Elementi interakcije samouprave sa državnom vlašću odrazili su se u Gradskim uredbama iz 1785. godine, prema kojima su organi i službenici gradske samouprave bili u interakciji sa guvernerom, pa čak i sa riznicom. To se ticalo održavanja izbora (čl. 30), predstavljanja guverneru o svojim javnim potrebama i koristima (čl. 36), izvještavanja guvernera i Trezora o gradskim prihodima i rashodima, organizovanja izvršenja zakona itd.

U Gradskom pravilniku iz 1870. godine pojavile su se izraženije norme o interakciji lokalne samouprave sa gubernatorom, sa vladinim agencijama i sa Ministarstvom unutrašnjih poslova. U članu 6 Pravilnika direktno se navodi da su državne institucije, zemstva i imanjske ustanove dužne da unapređuju gradsku javnu upravu. Istovremeno, javna uprava je morala da organizuje svoje odnose sa pokrajinskim vlastima preko gradonačelnika ili člana gradskog veća. Odnosi sa Vladom su se odvijali preko guvernera i ministra unutrašnjih poslova.

Pitanja na kojima su se gradili odnosi su bila razna: budžet, porezi, takse, dažbine, izbori, sprovođenje zakona i propisa. Struktura odnosa predviđena je Gradskim pravilnikom iz 1870. godine ne samo kroz funkcije, odnosno područja djelovanja i subjekte nadležnosti, već i kroz stvaranje tijela preko kojih je takva interakcija bila predviđena. Drugim riječima, uspostavljen je mehanizam interakcije.

Odnos između zemstva i državnih organa imao je dublji funkcionalni i strukturalni karakter.

Počev od 1890. godine, donošenjem novog Pravilnika o zemstvu, u sistem zemstava uvedeno je Pokrajinsko odeljenje za zemske poslove radi organizacije njihovog rada i kontrole nad njima. Od pokrajine su je činili guverner, viceguverner, upravnik Trezorske komore, tužilac okružnog suda. Kao što vidite, postojao je čitav niz pozicija od strane države.

Od strane zemstava bili su zastupljeni predsednik pokrajinskog zemskog veća (on je i maršal plemstva) i jedan samoglasnik iz provincije. Nakon toga, predstavnici zemstva su izabrani u Državnu dumu. U tom periodu odnos je imao karakter kontrole državnih organa nad lokalnom zemskom upravom, odnosno princip podređenosti je bio na snazi ​​i u pogledu funkcija i organa.

Vlada je vrlo oštro reagovala na pokušaje da se pokaže nezavisnost institucija zemstva. Bojeći se interakcije zemskih ustanova raznih pokrajina, njihovog jedinstva, Praviteljstvujušči senat je 4. maja 1867. dao zemstvu objašnjenje da se razmjena rezolucija između pokrajinskih zemskih skupština „čini da nije u skladu sa zakonom, ograničavajući opseg aktivnosti. zemskih ustanova pokrajinama i srezovima“. Državni savet je 13. juna 1867. zabranio zemstvima da štampaju svoje izveštaje i materijale koji sadrže govore na sastancima zemstva bez dozvole guvernera. 1868. godine, okružnicama od 26. avgusta i 8. oktobra, ministar unutrašnjih poslova zabranjuje zemskim ustanovama da razmenjuju građu od zemskih ustanova u drugim pokrajinama.

Kao što vidite, Vlada nije naročito favorizovala inicijativu i preduzetništvo zemskih institucija, već ih je, naprotiv, držala u strogoj poslušnosti i primoravala na poštovanje zakona.

Zemstva su nastojala sve da ograniče, posebno u sferi politike. A kada to nije uspjelo, 12. juna 1900. godine vlada je odlučila da prekine sredstva za život zemstva. Usvojena tog dana, „Približna pravila o utvrđivanju graničnog zemskog oporezivanja“ zabranjivala su zemstva da povećaju procenu za više od 3% u odnosu na prethodnu godinu.

Interakcija Zemstva sa Vladom ojačana je kongresima i sastancima predstavnika Zemstva o raznim pitanjima, kao i Sveruskim Zemskim savezom, stvorenim uz dozvolu Vlade.

Dana 10. jula 1915. godine pojavilo se prilično moćno udruženje Zemgor, Savez gradova, koje je pružalo pomoć vojnim jedinicama, ranjenim pacijentima.

U budućnosti su se funkcije interakcije sa državom proširile u oblasti industrijske proizvodnje.

Tako se odnos zemstva i države u pokrajini odvijao preko guvernera i Pokrajinskog zemskog prisustva, u centru - preko ministra unutrašnjih poslova, vlade, Državnog saveta i Senata. Suština takve interakcije sastojala se u potpunoj kontroli akcija zemstva od strane državnih institucija i zvaničnika.

Lokalna vlast 1917-1990

Lokalni saveti su organi državne vlasti. Nakon pobjede oružanog ustanka u Petrogradu, Drugi sveruski kongres Sovjeta uklonio je Privremenu vladu s vlasti i prenio vlast na Sovjete. Nakon toga bilo je za očekivati ​​da će lokalne samouprave brzo otići u istorijsku prošlost. Ali to se nije dogodilo. Proces je trajao veoma dugo. Ovaj period je detaljno opisan u radovima G. A. Gerasimenko i L. F. Boltenkove. Njegova suština leži u sukobu između Sovjeta i zemskih institucija, u ulozi NKVD-a u ukidanju zemstava kao antipoda sovjetske vlasti.

Sovjeti radničkih i vojničkih deputata i lokalni organi zemstva personificirali su, respektivno, dva suprotna puta u razvoju revolucije. Prvi - revolucionarno-demokratski, a zatim proleterski; drugi je buržoaski.

Istorija je, kao što je već napomenuto, zabilježila različita imena Sovjeta. To su Sovjeti radničkih deputata, Sovjeti radničkih i vojničkih deputata, Sovjeti seljačkih poslanika, Sovjeti kozačkih poslanika, Sovjeti mornarskih deputata 1918. Zatim su odvojeni Sovjeti spojeni u Sovjete. radničkih, vojničkih i seljačkih poslanika. U zemlji se formirao jedinstven sistem Sovjeta, u kojem je princip diktature proletarijata našao svoju organizacionu formu - savez radničke klase i seljaštva, pri čemu je radnička klasa imala vodeću ulogu. Ime Sovjeta je prvi put upisano u Ustav RSFSR-a iz 1918. Sva vlast u zemlji u centru i na mestima, kako je navedeno u prvom sovjetskom ustavu, pripada Sovjetima radnika, vojnika i seljaka. ' Poslanici. Čitav sistem Sovjeta predvodio je Sveruski kongres Sovjeta. Lokalni organi sovjetske vlasti bili su regionalni, pokrajinski, okružni, okružni, opštinski kongresi Sovjeta, gradski i seoski sovjeti. Čitav sistem državne vlasti izgrađen je na principu demokratskog centralizma.

Godine 1937. naziv Sovjeta je promijenjen u Ustavu RSFSR-a. Postali su poznati kao Sovjeti poslanika radnog naroda. Zatim Ustav RSFSR-a iz 1978. godine uvodi koncept "Sovjeta narodnih poslanika", koji je djelovao do oktobra 1993. godine, kada su ukinuti Ukazom predsjednika Ruske Federacije.

Da li su Sovjeti bili lokalne vlasti u periodu 1917-1990?

Pravni akti koji su uređivali njihovu organizaciju i djelovanje svjedoče da nisu bili takvi. Oni su bili sistem državnih organa na terenu. Sistem Sovjeta izgrađen je na principu demokratskog centralizma. Lokalna samouprava isključuje ovaj princip. Nadležnost Sovjeta je bila ujedinjena. U sistemu lokalne samouprave ima relativnu distinkciju i odvojeno je od nadležnosti državnih organa. Sovjeti su se bavili pitanjima i lokalnog i državnog karaktera. Ali rješenje ovih pitanja bilo je čisto formalno. Uostalom, poznato je da su se sve odluke prvo donosile u partijskim organima, a onda su Sovjeti ponavljali ono što su ti organi odobravali. Sovjeti nisu imali stvarno pravo da donose samostalnu odluku. U stvari, oni nisu imali pravu moć. Bio je u rukama partijskih komiteta, služio je kao kamuflaža, paravan za djelovanje partijskih organa. Pod jasnim nadzorom partije bio je čitav sistem Sovjeta od vrha do dna. Partija je organizovala izbore za Sovjete, imenovala šefove sovjetskih organa i utvrdila funkcije i ovlašćenja Sovjeta.

Sovjeti su bili odgovorni partijskim organima. Tokom postojanja Sovjeta, parola i ustavne norme o prenošenju i vlasništvu sve vlasti na Sovjete su se pokazale nerealizovanim.

Treba napomenuti da su Sovjeti bili najreprezentativnija lokalna vlast. Oni su uključivali predstavnike različitih društvenih grupa stanovništva.

Praksa rada Sovjeta svjedočila je da je u njihovim aktivnostima bilo mnogo korisnih i zanimljivih stvari. Međutim, uglavnom se pokazalo da ovo iskustvo nije traženo. Prema najnovijim sovjetskim ustavima, sistem lokalnih Sovjeta narodnih poslanika predstavljali su teritorijalni, regionalni sovjeti, sovjeti autonomne oblasti i autonomnih okruga, gradski, okružni, okružni u gradovima, opštinski i seoski sovjeti.

Pravne osnove organizacije i djelovanja mjesnih vijeća. Djelatnost Sovjeta bila je regulisana ustavima, propisima, zakonima o Sovjetima, rezolucijama Sveruskog centralnog izvršnog komiteta, Vrhovnih sovjeta SSSR-a i saveznih republika. Osim toga, izdate su rezolucije Centralnog komiteta KPSS, zajedničke rezolucije Centralnog komiteta KPSS, Prezidijuma Vrhovnog sovjeta SSSR-a i Vijeća ministara SSSR-a o aktivnostima Sovjeta.

Zakonodavna praksa se razvijala tako da su se zakoni usvajali posebno za svaki nivo Sovjeta, do seoskog naselja. U zakonima su, po pravilu, duplicirane funkcije i ovlaštenja vijeća različitih nivoa, što nije omogućavalo jasno razdvajanje poslova na upravljanju procesima.

Istovremeno, potrebno je odati priznanje zakonodavcu tog perioda u tome što su zakoni detaljno opisivali ovlašćenja saveta u oblastima delovanja, fiksirali njihove oblike rada na primeni zakona i interakciji sa stanovništvom.

Od 1990. do 1993. Sovjeti su bili glavna karika u lokalnoj samoupravi. To su bili i organi lokalne samouprave i organi lokalne samouprave. O tome svjedoče norme Ustava Ruske Federacije, koji je bio na snazi ​​do oktobra 1993. godine, kao i Zakon RSFSR-a "O lokalnoj samoupravi". Među pravnim osnovama za rad lokalnih vijeća su i zakonodavni akti koji regulišu budžetske, kreditne, poreske, zemljišne, radne odnose i dr.

Pitanja nadležnosti mjesnih vijeća široko su razotkrivena u radovima K. F. Sheremeta, O. E. Kutafina, G. V. Barabasheva, S. A. Avakyana, tako da nema potrebe za detaljnim prikazom ovog pitanja.

Poznato je da je do likvidacije Sovjeta došlo iznenada, bez preliminarnog proučavanja pitanja mogućeg novog mehanizma lokalne uprave, u trenutku kada su Sovjeti, oslobođeni partijskog vodstva, počeli postepeno da dobijaju pravu snagu, koja je za dugo se raspravljalo na svim nivoima vlasti.

Nedostatak novog jasnog mehanizma na terenu, kako pokazuje praksa, doveo je do nekontrolisane situacije na nacionalnom nivou.

U ovom trenutku, po našem mišljenju, svrsishodno je što prije uspostaviti organizaciju i djelovanje organa lokalne samouprave koji će zamijeniti Sovjete. Ovdje nam je potreban ne samo zakonodavni okvir, već i mukotrpan rad sa stanovništvom sa stanovišta uključivanja ljudi u proces upravljanja lokalnim poslovima. Ljudi moraju biti sigurni da su novi organi produktivniji od Sovjeta. Ali to se može dokazati samo u praksi, na konkretnim primjerima poboljšanja života svake osobe.

Teritorijalna javna samouprava. Javna teritorijalna samouprava je zapravo delovala na teritoriji naše zemlje u ovom periodu. Istina, u svom nazivu nije imala riječ "samouprava". Takav naziv nije postojao u zakonskim aktima koji su uređivali organizaciju i djelovanje javne teritorijalne samouprave. Organizacioni osnov, oblici samoupravljanja iskazani su u sastancima, skupovima, odborima, javnim savetima.

U prvim godinama sovjetske vlasti, zajedno sa stvaranjem Sovjeta, formirani su kućni, kvart (ulični) komiteti. U početku su to bila tijela sa značajnim autonomnim ovlaštenjima. Za rješavanje problema ova tijela su imala finansijska sredstva. Njihova nadležnost je uključivala rješavanje problema komunalne i društvene prirode.

Međutim, u budućnosti je trend samostalnog razvoja obustavljen. Sva amaterska tijela i forme formirane u mjestu prebivališta građana bile su podređene Sovjetima, njihovim izvršnim organima.

Političko odmrzavanje 1960-ih ponovo je oživjelo djelovanje kućnih i uličnih (kvartskih) odbora. U sve većoj mjeri se uključuju u rješavanje pitanja uređenja, praćenje stanja stambenog fonda, pomoć u izgradnji i sanaciji objekata javne službe.

Rukovođenje radom teritorijalnih organa javne samouprave vršili su partijski odbori i izvršni odbori. U okviru izvršnih odbora formirana su posebna tijela, nazvana Savjeti kućnih, uličnih (kvartalnih) odbora, u koje su birani predstavnici kućnih i uličnih (kvartalnih) odbora. Sovjeti su imali široke funkcije koordinacije aktivnosti čitavog sistema organa i oblika javne samouprave.

U Moskvi su, na primjer, ova tijela nekada imala veliku ulogu u očuvanju i popravci stambenog fonda, uređenju, održavanju teritorija, obrazovanju mlađe generacije i pomoći porodicama sa niskim primanjima i invalidima.

Organizovano je takmičenje između organa mikrookruga za najbolje stanje stambenog fonda, uzornu teritoriju itd.

Ovakav pristup je omogućio vlastima da na dobrovoljnoj osnovi uključe ljude u proces upravljanja, da formiraju kolektivne oblike učešća ljudi u konstruktivnim, korisnim djelima. Sve je to dalo dobre rezultate.

Krajem 1980-ih u Moskvi su počeli da nastaju komiteti teritorijalne javne samouprave. Jedan od upečatljivih primjera formiranja i djelovanja komiteta bio je mikrookrug Brateevo u Moskvi. Ovdje je u jesen 1988. godine održana konstituirajuća konferencija delegata mikrookruga, koja je tajnim glasanjem izabrala Odbor javne samouprave od 55 ljudi. Na konferenciji je usvojen Pravilnik o Komitetu.

Odbori za javnu samoupravu počeli su da se stvaraju i u drugim okruzima Moskve. Zatim su stvoreni u Lenjingradu, Sverdlovsku, Čeljabinsku, Arhangelsku, Novosibirsku, Nahodki i drugim gradovima.

U seoskim naseljima tradicionalni oblik javne samouprave bila su okupljanja i sastanci građana, koji su imali prilično široka ovlašćenja. Slušali su izvještaje i informacije o radu mjesnih vijeća i njihovih tijela, razmatrali nacrte zakona, odluke mjesnih vijeća o važnijim pitanjima, razgovarali o unapređenju naselja, očuvanju i korišćenju stambenog fonda, komunalnim, kulturnim i drugim uslugama stanovništvu, razvoju fizičke kulture i sporta, organizovanju slobodnog vremena građana u mestu stanovanja, zaštiti prirode, pomoći u poljoprivrednim poslovima i dr.

Na skupovima i sastancima razmatrana su pitanja o stanju javnog reda: samooporezivanje građana, predlaganje kandidata za poslanike seoskih saveta i dr.

Pravni osnov javne teritorijalne samouprave bili su normativni akti koje su usvojili Prezidijum Vrhovnog sovjeta RSFSR-a i lokalni organi izvršne vlasti. Dakle, Ukazom Prezidijuma Vrhovnog sovjeta RSFSR od 3. septembra 1985. odobren je „Pravilnik o opštim sastancima, okupljanjima građana u mjestu prebivališta u RSFSR-u“.

Uredbom su utvrđena opšta pravila o sastancima i skupovima, kao i pravila koja predviđaju ovlašćenja i postupak za pripremu i održavanje sastanaka i skupova. Uredba je dokument koji konsoliduje sistematski pristup organizaciji javne uprave u mjestu prebivališta.

U skladu sa čl. 17 Odredbe odluke skupština, okupljanja građana donose se otvorenim glasanjem i obavezujuće su za sve stanovnike dotičnih naselja: mikropodručja, kvartova, ulica, stambenih zgrada. Da bi se odlukama skupova, skupova dao najveći značaj, obaveza njihovog sprovođenja, u skladu sa čl. 18 Pravilnika, dodijeljen je relevantnim izvršnim komitetima lokalnih Sovjeta. Osim toga, sami građani su direktno učestvovali u provođenju odluka.

Organizacija i rad različitih komiteta regulisani su Pravilnikom o javnim seoskim, uličnim, tromesečnim odborima u naseljima RSFSR, odobrenim Ukazom Prezidijuma Vrhovnog sovjeta RSFSR od 3. septembra 1985. godine.

Ova odredba je stvorila dosta mogućnosti za uključivanje stanovništva u proces javne uprave.

Teoretski, organi lokalne samouprave su činili solidnu osnovu za organe lokalne samouprave u ovom periodu, a njihova perspektiva nije bila loša. Međutim, događaji koji su se odigrali u septembru-oktobru 1993. godine predodredili su nešto drugačiju situaciju.

Odlaskom sa etape državne vlasti Sovjeta, aktivnost ogromnog narodnog dobra praktično je smanjena i izgubila je svoj nekadašnji značaj. Narod se ponovo našao uklonjen iz države.

Po našem mišljenju, u tom pogledu je napravljena ozbiljna politička greška centralnih vlasti. Ne stvarajući ništa novo, centralna vlast je uništila svoju stvarnu podršku na terenu, koju je činio širok spektar predstavnika naroda koji su radili na dobrovoljnoj bazi. Za oživljavanje takve inicijative biće potrebno najmanje 10-15 godina.

Lokalna samouprava 1990-1998

Prva faza formiranja lokalne samouprave. Lokalna samouprava u našoj zemlji u dužem periodu (od 1917. do 1990. godine) nije bila uneta u zakonske akte. Tokom ovih godina, čak su i ideje i teorijske rasprave o lokalnoj samoupravi bile zaustavljene.

Koncept lokalne vlasti i uprave nastao je zbog sistema jedinstva Sovjeta i izvršnih organa od vrha do dna.

U prvim godinama sovjetske vlasti postojala je blaga tendencija očuvanja elemenata lokalne samouprave. U većoj mjeri, to je bilo izraženo u uključivanju i učešću radnika u aktivnostima lokalnih Sovjeta.

Šezdesetih godina u partijskim dokumentima i naučnoj literaturi ponovo se pojavljuje koncept „lokalne samouprave“, ali nije opstao u teškim godinama restrukturiranja državne uprave sektora privrede i kulture.

XXVII kongres KPSS obnovio je ideju i odredio strategiju razvoja socijalističke samouprave naroda. Najvažniji politički događaj u istoriji naše zemlje bila je XIX Svesavezna partijska konferencija, a potom i Kongres narodnih poslanika SSSR-a, koji je duboko uzburkao javnu svest, na kojem je izneta ideja socijalističke samouprave. oglašeni i formalno određeni načini političkih i ekonomskih reformi društva.

U rezoluciji koju je usvojila konferencija "O demokratizaciji sovjetskog društva i reformi političkog sistema", prepoznato je neophodno da se otvori maksimalni prostor za samoupravu društva, da se stvore uslovi za puni razvoj inicijativa građana, predstavničkih organa vlasti, partijskih i javnih organizacija, radnih kolektiva.

Do uvođenja lokalne samouprave došlo je iz više razloga.

Prvo, njegov izgled je bio posljedica činjenice da je jačanje resorne centralizacije dovelo ekonomiju i socijalnu sferu zemlje do ozbiljnih komplikacija i deformacija.

Drugo, ministarstva i resori, posjedujući u suštini neograničenu imovinu, preuzeli su punu odgovornost za upravljanje državom, ali na kraju nisu osigurali kontrolu.

Treće, postojeći zakoni o mjesnim vijećima bili su skup deklarativnih prava i obaveza, koji nisu potkrijepljeni potrebnim materijalnim i finansijskim sredstvima. Osim toga, zakoni su u potpunosti dezavuirani resornim uputstvima.

Četvrto, Sovjeti i njihovi izvršni organi našli su se pod dvostrukim pritiskom: s jedne strane, ministarstva i resori, s druge strane, partijski organi. Potonji su zaista rukovodili ekonomskom i socio-kulturnom izgradnjom, nametali svoje smjernice Sovjetima, sputavali njihovu inicijativu i nezavisnost, a istovremeno su krivicu za pogrešne proračune pripisivali Sovjetima.

Peto, lokalna industrija je bila potpuno "u hvatu" centralnih odjela i propala je. Mala i srednja preduzeća su potisnuta velikim monopolskim udruženjima.

Šesto, ispostavilo se da su državni organi od vrha do dna odsječeni od društva. Društvo je bilo odvojeno od države.

Kao rezultat, nastao je jaz između države i građana. Ovdje se može u potpunosti primijeniti lenjinistička formula da niži slojevi nisu htjeli živjeti na stari način, dok viši slojevi više nisu mogli živjeti na stari način. Postoji potreba za reformama odozgo. Nešto je trebalo učiniti. Počevši od sredine 1980-ih, centralna vlada je odlučila da provede političke reforme bez promjene u ekonomiji. Reforme su počele izmjenama Ustava SSSR-a. Ali, budući da su izvedeni impulsivno, nasumično, od toga zapravo ništa nije bilo.

Reorganizovana struktura državnih organa nije odgovarala postojećim ekonomskim odnosima. Političke reforme bile su ispred promjena u ekonomiji.

Godine 1990. usvojen je Zakon SSSR-a "O opštim principima lokalne samouprave i lokalne privrede u SSSR-u". Utvrdio je strategiju lokalne samouprave, uspostavio u određenoj meri odnos centralne i lokalne vlasti, uveo nove elemente u formiranje finansijske osnove, stvorio pretpostavke za formiranje i razvoj komunalnih preduzeća.

Zakon je obezbijedio uravnotežen odnos prava i obaveza organa lokalne samouprave sa njihovom materijalnom i finansijskom osnovom.

Druga faza formiranja lokalne samouprave u Rusiji. U oktobru 1993. započela je nova etapa u reformi lokalnih vlasti: 9. oktobra 1993. godine izdata je Uredba predsjednika Ruske Federacije „O reformi predstavničkih vlasti i lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“, a zatim 26. oktobra iste godine, Ukaz predsjednika Ruske Federacije „O reformi lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“, kojim je odobren Pravilnik o osnovama organizacije lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji za period fazne ustavne reforme.

Ustav Ruske Federacije, usvojen u decembru 1993. godine na referendumu, dopunio je regulatorni okvir o lokalnoj samoupravi.

Nakon donošenja Ustava Ruske Federacije, 1993-1995, postoji tendencija usvajanja odredbi o lokalnoj samoupravi na teritorijama i regionima. Čitavi odeljci o lokalnoj samoupravi pojavili su se u poveljama teritorija i regiona. Reproducirali su članove Ustava Ruske Federacije i odredbe ukaza predsjednika Ruske Federacije.

Odgovarajuća teorija lokalne samouprave ogleda se u ustavima republika, zakonima, poveljama i propisima o lokalnoj samoupravi subjekata Federacije. Subjekti Federacije (26) išli su putem državne teorije samouprave, priznajući samoupravu kao nastavak državne uprave (Republike Baškortostan, Saha-Jakutija, Komi, Habarovska teritorija, Sverdlovsk, Amurske oblasti itd. .). Ovdje organi lokalne samouprave nisu bili odvojeni od državnih organa u sprovođenju upravljanja.

Poimence, lokalne samouprave subjekata Federacije su u to vrijeme imale razlike.

Predstavnički organi su se po pravilu zvali dume, skupštine predstavnika, skupštine građana, skupštine građana, saveti poslanika, skupštine starešina, skupštine opština i zemstva.

U nekim republikama nazivi su ustanovljeni u skladu sa nacionalnim tradicijama.

Subjekti Ruske Federacije od 1995. godine usvajaju zakone o lokalnoj samoupravi, o lokalnom referendumu i izborima, koji su više u skladu sa Ustavom Ruske Federacije i Saveznim zakonom „O opštim principima Organizovanje lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji”.

Period važenja odredbi koje su bile privremene prirode zamjenjuje se periodom donošenja zakona konstitutivnih entiteta Ruske Federacije, koji osiguravaju određenu stabilnost institucije lokalne samouprave, ulijevaju povjerenje u njenu održivost.

Godine 2003. usvojen je novi federalni zakon „O opštim principima organizacije lokalne samouprave u Ruskoj Federaciji“, čije je stupanje na snagu predviđeno za 2009. godinu.